《社区管理》课程期末复习课堂讲稿
对问题1的思考和诠释:
在政府管理和政治发展中引入"治理"的概念,源自二十世纪九十年代初期.大家知道,(提问)我国著名的,最早涉足社区治理研究领域并享有盛誉的学者是谁 (俞可平教授),对!据他考证,世界银行最早在公共管理中引入"治理"一词.该组织在1989年的一份研究报告中,首次用"治理危机"来概括当时非洲的情形.自此之后,"治理"一词就频频出现在联合国各大机构的文件中,并最终被政治学界和行政管理学界所接受,如92年联合国教科文卫组织成立了"全球治理委员会",广泛应用于与国家或地方的公共事务管理有关的理论研究和实践中,其核心理念已成为公共权力运行和公共事务处理的基本准则.
那么作为新兴的治理和统治之间倒地存在着什么样的关系呢
我们知道,统治所对应的行为主体主要体现为政府,而治理,(提问)我们在第二章的时候学过治理的概念,哪位同学能说出其含义 (所谓"治理"就是个人与公私机构管理其自身事务的各种不同方式的总和;是使相互冲突或不同利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程),所以我们从定义可以知道,其行为主体可以是政府,也可以是非政府组织;是集体也可以是个人.而治理和统治同样作为一种管理活动,必定要实现其管理目的——就是维护正常的社会秩序,推动社会的最终发展,而要实现这一目的,必须依赖于或者说借助于一定的行政权威和权力.所以,从这一点上来看,两者是一致的.
我们顺着刚才分析的思路,似乎也可以发现:两者在维系和履行权利的手段和目的的一致性之外,还存在着一些区别,而这些个区别点,我们也可以根据两者的行为主体作为切入点进行分析.
我们刚才讲到:两者的行为主体不尽相同.统治的权威中心对应的一定是政府机关,而治理的权威中心包括政府机关,但又不仅限于政府机关.所以,治理的主体范围〉统治的主体范围.这是两者的第一个区别点.(2),由于行为主体不同,其权力运行的向度也不同.政府统治的权力运行方向是自上而下的,他运用政府的政治权威通过发号施令,制定政策或行政手段,对社会公共事务进行单一向度的管理;而治理的概念告诉我们:要实行有效的自理,达到管理主客体之间的"善治"的目的,其意志的表达或实施必须建立在多数人的认同和认可的基础之上,惟其如此才能实现良好的互动.所以,治理的过程是一个自上而下和自下而上的互动的过程,其方式主要通过谈判协调,对话合作和沟通交流等方式实施对公共事务的管理.其实质是:建立在市场原则,公共利益和市民认同的基础之上的合作;他所拥有的管理机制主要不依赖于政府的权威,而是合作网络的权威.所以,治理的权力运行向度应该是多元的,相互的,而不是单一的,自上而下的.(3),敢立范围不同.统治所对应的主题是一个政府,所以其所涉及的管辖范围是一个民族国家(nation),一个国家的统治如果超越了自己的领土范围,就被称为"国家主权侵犯";而治理所涉及的范围较广,出一个民族国家为,也可进行过国界和领土管辖,我们刚才讲到的"全球治理委员会",就是一个很好的例子,当然这个跨国界的管理,要在一个前提下进行:即管理内容在世界或全球一定范围内存在相关性,如贫困问题,环保问题和艾滋病等,而不是对所有的内容都可以管理.(4),权威的基础和性质不同.我们已经知道,政府主要通过颁布法规命令使自己的意志得以实施和执行;而治理活动的实施主要源于公民的认同和共识,所以从一定意义上讲,统治主要通过行政手段使其权威得以实现,而治理则主要通过民主的手段实现,所以从一定意义上讲,治理活动过程比统治活动的过程更具明主性和先进性,符合了世界民主发展的要求,这实际上也反映了或者说明了由"行政社区"向"公民社区"转变的一个痕迹和昭示,也是全球化,信息化和明主化的必然.
对问题2的思考和诠释:
如果说我们将人的活动领域分为:政治活动领域,经济活动领域和社会活动领域的话,那么相应地社会组织也可划分为:政府组织,营利组织和非营利组织.如果我们再把政府组织作为第一部门,将营利组织作为第二部门的话,那么第三部门就是非政府和非营利组织.所以第三部门的性质就是"非政府性和非营利性".那么通过对教材第四章的学习我们知道了(提问)什么是"第三部门"呢 (除政府和企业以外的第三种社会组织).对!比如说大家都知道得像就业服务机构,社会福利机构等民间组织也都属于第三部门.
第三部门为什么会在80年代在我国崛起 其根本原因在于:计划经济体制向市场经济体制的转变,大家都知道,(提问)单位制存在的土壤和基础是什么啊 (计划经济体制),对!而这一经济体制转变的事实使单位制存在的土壤不复存在,从而使单位制开始解体,出现了可"自由流动的资源"和"自由活动的空间",那么这些人的就业和服务就成为了社区理论和实践研究一个新的课题.另外,继20世纪所进行的以"政企分开,机构精简"为内容的新一轮的政府机构改革之后,随着经济和社会的不断发展,开始出现了社会公共事务及其内容不断增加和丰富和政府效能,职责有限的这样一对矛盾,要解决这一矛盾,比较妥当而有效的方法就是将这部分新增的社会公共事务转嫁给其他社会组织,充分发挥和依靠民间力量,解决民间问题.我们说社区是一个社会的子细胞,社会是由无数个社区所组成的,所以社区服务正是在第三部门崛起的大背景这样的基础之上产生和发展起来的.
除了第三部门的兴起,更主要的是经济体制的转变外,我国社区服务理论和实践的发展还得益于英国以社区为本的福利照顾模式的有力借鉴.在教材第六章我们学过,英国社区照顾的产生的发展是在1,公共财政支出紧张,对高成本的大规模机构服务模式批判的加剧;2,对服务品质和管理方式的批判,接受政府和社区监视的小型机构;3,人道主义正常化理论提出了服务必须认识到精神病人的个别化;4,福利结构的重组,认为福利服务应由政府包揽向民间化方向发展;5,自由主义保守思想的抬头这样五个方面因素综合作用下的结果,这五个因素中,我个人认为最主要的原因在于对经济成本问题的考虑,对人性化服务内涵的丰富和政府行为民间化发展的要求这样三个方面因素的结合.我们都知道:经济基础决定上层建筑这样一个简单的道理,那么,如果说我们现在将服务看成是一个上层建筑的话,那么服务质量和管理的提升,需要人来支撑,而对刚经过70年代石油危机引发的经济危机的英国来讲,远远没有达到劳动是人的第一需要的境界,在这样的情况下,经济报酬当然还是人们生存的第一需要,所以这一活动的有效开展需要强有力的经济支撑,而对当时的英国来讲,这是一个问题,所以仍然维持原来高成本运作的院舍供养,显然会遭到一些研究学者的批判和奉行经济自由主义政策,提倡发挥社区和家庭承担社会福利服务的自由主义保守思想者的反对,对于尚处于社会主义初级阶段的我们国家来讲更是如此;其二,随着人道主义和人性化服务理念的不断丰富,我们在教材第六张学到:人道主义的正常化理论,(提问)人道主义正常化理论的理念和内涵是什么 人道主义正常化理论认为:精神障碍人士,残疾人和老人等具备一般人一样的价值和权利,像其他人一样在社区中生活是他们的权利和需求,服务必须认识到精神病人的个别化.对!他认为,每一个人,不管是正常人和精神病人都享有正常人一样在社区生活的权利,而不应该将他们与正常人隔绝在院舍里,坐井观天,对于提倡公平,民主的社会主义社会中国来讲,这样的制度更是格格不入;其三,随着"社会福利社会化,社会福利社会办"思路的提出,社会服务应应该顺应时代潮流,积极发展民间志愿组织和私营机构参与到谁服务生产的行列中来,积极营造社会化服务的氛围,比如说,我们经常看到的拉赞助,搞希望工程等活动,这实际上也从一定层面上缓解政府的公共财政支出,提升服务的质量和品位.
我国社区服务正是在这样两个大的背景下产生和发展的.
对问题3的思考和诠释:
我国城市社区治理来源于两种力量的推动:其一是社区自身力量.随着我国社会经济,政治体制改革的深入,社区治理的主体开始由政府这一惟一主体向多元主体发展,社区自治组织,社区非政府组织以及社区居民成为参与社区事务治理的主要力量.我国改革开放的过程从本质上讲,是政府还权于社会,还权于民的过程,政府从包揽一切经济与社会事务的"全域"政府向承担必要的社会公共事务职能的"有限"政府转变.在这一过程中,"公域"与"私域"开始分化,多元利益群体自主性的增强和其通过自治性的管理来实现利益需求的愿望,是推动社区公民参与社区事务的根本动力,社区民众参与意识和民主意识的逐步增强,是推动社区建设与发展的主要力量.其二是政府的推动.政府在城市社区建设中起到了不可忽视的推动作用,政府通过社区建设,发挥自身的组织与资源优势,在社区居民的广泛参与下,共同推进社区的建设与发展,从而达到有效治理社区的目的.这是社区治理的外部推动力量.社区治理要求社区组织和社区公民与政府组织共同承担社区建设的责任,负责任的政府与有责任感的公民,在社区治理中具有同等重要的地位,这就意味着由政府组织作为社区惟一主体和以行政主导为基本特征的社区治理模式将会发生制度性的变革.我国城市社区治理模式由行政型社区(政府主导)向合作型社区(政府推动与社区自治的合作)和自治型社区(社区主导与政府支持)的发展过程,代表着我国城市社区治理模式发展的基本方向.
新中国成立后,我国在城市基层社会逐步建立了以"单位制"为主,以基层地区管理("街居制")为辅的管理体制.国家通过单位这一组织形式管理职工,通过街居体系管理社会闲散人员,民政救济和社会优抚对象等,从而实现了对城市全体社会成员的控制和整合,达到了社会稳定和巩固政权的目的.但是,在我国经济转轨和社会转型之后,单位制逐渐被打破,单位管理模式趋于失效.街居制也由于基层社会的巨大变化而面临很多的现实难题,在管理上陷入困境.因此,城市基层社会迫切需要一种新的组织形态和管理体制来解决社会中出现的问题和各种矛盾,承担起重新整合社会的功能.社区制的出现是一种必然要求,它改变了传统的城市基层社会管理的理念和方法,必将在未来对我国城市社会的发展起到重大的作用.
一,单位制:走入历史
单位制是新中国成立后社会管理的产物,单位是适应计划经济体制而设立的一种特殊的组织形式,具有政治,经济与社会三位一体的功能,以行政性,封闭性,单一性为特征.
(一)单位制的背景
1,经验的惯性.中国共产党在实现"从农村包围城市"夺取全国政权之后,工作重点转移到城市,但是我们党没有城市社会管理的经验.面对如何将广大的人民群众组织起来进行社会主义建设的问题,我们党只有从自己过去的军事组织经验中去寻找.在战争年代,我们党形成了一套特殊的管理体制,即"公家人"管理,对以中共党员为核心的公职人员,包括党群团体,军队,政治机构和公营企事业中的成员,一律实行供给制,范围扩展到衣,食,住,行,学,生,老,病,死,伤残等各方面,依照个人职务和资历定出不同等级的供给标准.这套管理体制使我们党和军队保持了强大的战斗力,取得了全国斗争的胜利.新中国成立后,虽然将实行多年的供给制逐步改成了工资制,但"公家人"管理模式通过单位制度得到延续.不仅如此,在"大跃进"时期,我们党还将这一社会管理形式推广至全国,在城市和农村掀起人民公社运动,试图将所有的人都纳入集生产,交换,分配和人民生活福利为一体的新型社会组织——人民公社内.
2,现实的压力.新中国成立后,中国共产党面临着一个从晚清时期开始整个中国政治解体与社会解组相结合的"总体性危机"一方面,晚清之后,中国陷入外强入侵与军阀混战连绵不绝的混乱境地,中央政权日渐式威,现代化的步伐步履唯艰;另一方面,传统的社会秩序遭到破坏,整个社会陷入前所未有的混乱局面,民众的力量处于"一袋马铃薯"的状态,不能完全凝聚起来.要结束混乱状态,恢复社会秩序,使中国经济,政治发展步入正常轨道,首要的工作是将全社会组织起来,构筑有效的组织体系,因而单位制度成为当时选择的最佳方式.
3,理想的要求.经过百年的屈辱和战乱,新生的中国满目疮痍,资源稀缺,人口又众多.但是,为了急切证明社会主义的优越性,早日进入共产主义社会,背负着沉重的赶超压力.因此,全国自上而下要一盘棋,要尽快摆脱落后的局面,要在尽可能短的时期内建立自己的工业化体系,要快速发展,要赶上并超过发达国家的水平.这是我们的美好愿望,而要实现这一理想,必须要有强有力的动员机制和资源配置机制,将全国庞大的人口和有限的资源集中起来,所以对单位制的选择成为理所当然.
(二)单位制的功能.
从某种意义上说,单位制是为了应付新中国成立后的严峻形势,为了解决"总体性危机"而选择的一套社会组织体系.对于当时高度集权的政治体制的运作,对于高度集中的计划经济体制的实施,对于整个社会秩序的整合,单位制从组织上提供了非常有效率的保证,发挥了重要的功能,其历史意义不容否定.
1,政治动员.单位制度中的单位,其政治功能是十分突出的,每个单位(不论事业单位,还是企业单位)都有一定的行政级别,每个单位都是由干部和工人这两大政治身份的人群组成,每个单位都作为行政体系中的一个"部件"而存在,每个单位通过设置健全的党群组织作为政治动员的主导力量.因此,通过单位这一种高效率的政治动员机制,党和政府可以运用自上而下的行政手段,大规模地组织群众投入各种政治运动,以实现党和政府的各项方针和政策.借助于高度行政化的单位组织,党和政府的政治动员能力极强,党和政府可以直接面对民众,在战略部署上可以做到全国人民步调一致的现实行动.
2,经济发展.实行计划经济体制,国家控制了几乎所有的资源,国家对资源的调控和配置是通过各类单位组织来进行的.党和政府通过编制单位录属关系网络,使每一个基层单位都录属于自己的上级单位,使上级单位可以全面控制和支配下级单位,而上级单位又录属于中央和省市行政部门.因此,党和政府可以通过上级单位对下级单位下达工作任务,调拨,分配人力,物力,财力等资源.单位制为国家集中稀缺的资源,投入现代化建设的关键性领域,发挥了重要的作用,有效地保证了国家战略意图的顺利实施,为我国工业化体系的快速建立奠定了良好的基础.
3,社会控制.毛泽东同志非常重视人民群众的力量,强调将人民群众组织起来,曾经号召"……我们应当进一步组织起来.我们应当将全中国绝大多数人组织在政治,军事,经济,文化及其他各种组织里,克服旧中国散漫无组织的状态……"单位制就应映了这一要求,在新中国成立之初生产力水平很低的状态下,通过"充分就业",劳保福利,分配住房,子女入学等制度,实现了整个社会生活的高度组织化.全国人民几乎都被纳入了行政权力的控制范围之内,国家的触角延伸到了全国的每一个角落和社会生活的每一个领域,整个社会实现了高度的整合.
(三)单位制的后果
单位制在发挥历史作用的过程中,也不可避免地产生了一系列后果,有学者称之为"制度后果".笔者以为,可以将单位制造成的后果概括为两个方面:一是就整个社会而言,形成了"总体性社会";二是就社会的个体而言,产生了依赖性人格.
1,总体性社会.1949年后大陆建立起的是一个总体性社会,即一种结构分化程度很低的社会.在这种社会中,国家对经济以及各种社会资源实行全面的垄断,政治,经济和意识形态三个中心高度重叠,国家政权对社会实行全面控制.而总体性社会的形成,是通过单位制这个组织中介而实现的.具体地说,首先,借助严密的单位组织系统,国家的动员能力极强,可以动员全国的人力物力资源,以达到某一经济建设和国家发展目标.其次,单位制的高度组织化,过去的"国家—民间精英—民众"的三层结构变为"国家—民众"的二层结构,国家直接面对民众,因而可以将各种讯息直接传达到民众手中,但民众却没有有效的形式实现自下而上的沟通,社会秩序完全依赖国家控制的力度.再次,单位现象使得全部社会生活呈政治化,行政化趋向,社会的各个子系统缺乏独立运作的条件.由单位制而促成的总体性社会,克服了旧中国"一盘散沙"的总体性危机,但随着中国社会转型的到来,单位制的弊端逐步暴露出来,总体性社会也走到了尽头.
2,依赖性人格.单位制通过资源垄断和空间封闭,实现了单位成员对单位的高度依附,造就了单位成员的依赖性人格.首先,在单位制度下,国家控制的资源通过单位来调配.对于单位成员来说,单位是生活福利的唯一来源,不仅工资收入来自单位,而且诸如住房,副食品补贴,退休金,救济金,医疗保障等等都来自于单位.由于体制外没有自由流动资源,离开单位就等于失去一切.单位不仅控制着经济资源,还掌握着政治资源,社会资源.单位掌握着提干,入党,出国进修等机会;单位是个人社会地位和身份合法性的界定者,没有单位出具的证明,就不能登记结婚或申请离婚,就不能外出旅行,不能购买飞机票乃至投宿住店;单位还解决职工及其子女的就业问题等.其次,单位制还限制了其成员的生活空间.一方面,单位通过提供各种福利设施,如学校,医院,食堂,浴室等,满足单位成员的基本需求.有的大单位还有专门的单位大院,单位人员朝夕生活在一起.这种单位内部的自足性,大大降低了人们在单位外交往的可能性.另一方面,单位成员更没有自由流动的空间,单位将每个人员牢牢地固定在每一个工作岗位上,"能进不能出,能上不能下",调动工作是非常困难的,整个社会流动是少之又少,因而每个单位成员的生活空间是相对稳定和封闭的.总起来说,单位通过垄断政治,经济,社会资源,形成了对单位成员的支配关系;通过严格控制单位成员的社会自由流动,造成了单位成员空间的封闭.没有自由流动的资源,缺乏自由流动的空间,单位成员只有全面依附单位,最终造就了依赖性的人格.
(四)单位制的崩溃
改革开放以来,中国社会发生了剧烈的变迁,在从传统的封闭的农耕社会向现代的开放的工业社会转型的过程中,我国的所有制结构出现了变化,社会流动越来越频繁,尤其是社会主义市场经济体制的确立,取代了高度集中的计划经济体制,这些都使得"单位制"失去了生存的土壤,不得不走向崩溃瓦解的地步.
1,所有制结构的变动.改革以前,我国单一的公有制经济确保了把所有的职工都纳入"单位制"之中.改革以后,这种单一的所有制结构被打破,党和政府从一开始承认非公有制经济是社会主义经济的补充,到后来逐步鼓励和支持非公有制经济的发展,并且公有制经济本身也出现了实现形式的多样化.江泽民同志在中共十五大报告中提出:"公有制为主体,多种所有制经济共同发展,是我国社会主义初级阶段的基本经济制度,非公有制经济是社会主义经济的重要组成部分."非公有制经济的发展,使得体制外出现了自由流动资源,单位不再可能全面控制职工.
2,市场经济的发展.高度集中的计划经济体制强调指令性计划,管理经济和社会的手段主要是行政手段,使企事业单位成了政府的工具和附庸.1992年党的十四大最终明确"我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制."目前,我国已经进入全面建设和完善社会主义市场经济的新阶段.市场经济强调市场规律,效率至上.市场经济的实行,带来了我国国有企业以及政府事业单位的全面改革.国有企业建立现代企业制度,按照市场规律办事,努力提高市场竞争力;政府事业单位改革管理体制,提高工作效率,实现政企分开,政社分开以及事社分离.从计划经济体制到社会主义市场经济体制的过渡,使"单位制"的运行基础不复存在.
3,社会流动的加剧.改革开放以后,随着流通体制,劳动人事,社会保障,户籍等制度的改革,我国社会出现了前所未有的自由活动空间.在城乡之间,原来附着于土地上的农民大量流入城市,出现了全国规模的"民工潮",僵硬的城乡二元格局出现了松动.在单位之间,职员的流动已司空见惯,出现了大量国有企业职工流入外资企业,大量内陆省份人才如教师,管理人员等流入沿海城市,单位几乎不再有任何措施可以严格限制人员的流动.
二,街居制:身陷困境
前文已提到,在计划经济体制时期,我国对社会的管理以单位制管理为主,以基层地区管理为辅.地区管理主要是通过街道办事处和居民委员会这两个行政建制的组织来开展工作,通称为街居制.街居体系经历了50多年的发展变化,但一直扮演着政府的"脚"的角色,简单地被动地执行上级下达的任务.在社会快速转型的今天,街居制面临着很多新的问题,越来越不符合城市社会发展的需要.
(一)街居制的演变历程
新中国成立以来,我国街居制的发展大致经历了四个阶段:
1,创立阶段.1954年第一届全国人大四次会议上,制定并通过了《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》. 2,膨胀阶段.在1958年兴起的大跃进,人民公社运动,使街道的机构和职能迅速膨胀. 3,曲折阶段.1966年至1976年的"文化大革命"时期,街居体系遭到了严重破坏. 4,恢复与发展阶段.1978年党的十一届三中全会以后,街居体系得到恢复,并获得快速发展.
(二)街居制的现实困境
伴随着改革的深入和社会的转型,我国城市基层管理出现了很多新情况新问题,街居制面临着不少现实难题,主要表现为职能超载,职权有限和角色尴尬.
1,职能超载.首先,单位制的瓦解导致单位职能的外移,要求街居来承接.现代企业制度的建立,事业单位分类管理制度的推行以及机关单位后勤体制的改革,使得各单位将自己原来承担的政治行政职能,社会职能剥离出来,回归给政府和社会.在目前我国社会中间组织不发达的情况下,现有的比较成熟的街居体系几乎成了唯一的接受主体.其次,随着人口的老龄化,无单位归属人员以及外来人口的增多,给街居增添了更多的管理,服务工作.再次,我国城市管理体制的改革,提出了管理重心的下移,由此带来了原来实行"条条"管理的很多部门将任务下放到街区,给街区增加了很多新的管理内容,街居体系的职能已经大大超载,但仍不能满足社会发展的需要.
2,职权有限.虽然街居体系承担了原来单位外移的职能以及新出现新增加的工作任务,但街居的权力却依旧十分有限.从街道办事处来说,区级政府及各职能部门的"漏斗效应"将大量的事务"漏"到街道一级,但街道办事处却没有相应的法定地位和权力来承接这些事务,不仅在财政和人员编制上受制于上级政府,而且没有独立的行政执法权和完全的行政管理权,只能受制于各职能部门的委托或充当行政职能"传递者"的角色.由于"条块分割"的存在,街道的能力是十分有限的.虽然许多城市管理的任务层层落实到街道,但由于街道没有明确的职权,往往出现的情况就是"看得见,摸得着,管不了",而条上各机构虽有权管,但由于只对上级负责,造成"管得到的管不了,管得了的管不到"的局面.从居民委员会来说,其工作人员的津贴,办公经费,活动开支等都是经由街道下拨控制,居委会一般没有财务支配权,而街道可以擅自占有居委会的财产或收益,居委会的支出项目要由街道办事处批准.此外,有些街道实行给居委会编制的做法,进一步加重了街道与居委会"上下级"关系的色彩,"指导"为虚,"命令"为实,居委会的工作相当被动.
3,角色尴尬.职能超载,但职权又十分有限,使得街居的角色出现了尴尬.街居组织处于政府和居民之间,但从目前的情况来看,街居倾向于政府一边,变成了政府的"脚",只是被动地执行市,区一级政府下派的任务.在这一点上,居委会的尴尬地位更加突出.居委会群众性自治组织的地位实际上被虚化,居委会除了按照居民委员会组织法规定的日常工作外,还要承担区,街道各部门交办的名目繁多的工作任务,实际上居委会变成了各级党委,政府部门工作的承受层,操作层和落实层,工作不堪重负,整日忙于应付,"上边一千条线,下面一根针".这样以来,居委会的自治功能得不到实现,导致居委会法律地位的悬空,不能体现居民的主体意识和参与意识,因而也就很难赢得居民的认同.居委会对上过分依赖,而向下不能真正深入到居民中去,这种被动的局面长期下去将造成政府权威在基层支持资源的流失.尤其在出现物业公司,业主委员会等组织后,居委会的工作面临着极大的挑战.
三,社区制:浮出水面
在社会学史上,"社区"这个概念最初是由德国社会学家滕尼斯提出.在滕尼斯那里,"社区"这个概念表示由具有共同价值取向的同质人口组成的关系密切,守望相助,富于人情味的社会共同体.在此之后,"社区"这一概念被各国学者加以引申和扩展,但并未形成一个统一的范畴.在中国大陆,"社区"一词在20世纪30年代被引进,而作为一个广泛使用的名词始于1986年.当时,民政部为推进城市社会福利工作改革,争取社会力量参与兴办社会福利事业,并将后者区别于民政部门代表国家办的社会福利,就另起了一个名字,称之为"社区服务",由此引入了社区概念.1991年民政部为了开拓民政工作又提出"社区建设"的概念.1998年国务院的政府体制改革方案确定民政部在原基层政权建设司的基础上设立基层政权和社区建设司,意在推动社区建设在全国的发展.2000年11月,国务院办公厅转发了民政部关于在全国推进城市社区建设的意见,由此带来了社区建设在全国城市中轰轰烈烈地开展起来.但是,就目前的实际情况来看,各地对"社区"概念的理解并不十分清楚,因而在社区建设的具体实践中存在很大的差异.社区建设的本身包含管理体制的改革,就本文关注的城市基层社会管理体制的变迁而言,从原来的单位制,街居制向社区制过渡,首先要在指导思想和理念上对"社区制"的本义有个清楚的认识.
(一)社区制的主要特征
社区制是对单位制,街居制的一种超越和重整,它不同于后两者的主要特征体现在以下几个方面:
1,从管理理念上来说,面向全体居民,以居民为主,以人为本,变管理为服务.社区制强调对人的关怀(不仅是物质利益的关怀,还有精神文化,政治参与,生活交往等方面的关怀),关注与居民生活息息相关的日常事务.过去的单位制,街居制有很强的控制思想,限制人口流动,固定职工与单位之间的关系.社区制则以服务为核心,合理配置社区资源,解决社区问题,努力为社区居民营造一个环境优美,治安良好,生活便利,人际关系和睦的人文居住环境,最终促成人与自然,社会的和谐发展.
2,从管理形式上来说,从强调行政控制到强调居民参与.不管是单位制,还是街居制,行政功能都非常突出,命令式的上下级科层色彩浓厚.政府与单位之间,单位与职工之间都是服从与被服从的行政命令关系.市区政府,街道办事处和居委会之间的互动关系也都按照行政命令模式运行.而社区制则强调居民参与,要求社区发展的各项规划,社区建设的实施以及社区事务的处理等都必须体现社区居民的广泛参与,与居民的要求相适应.居民是社区的主体,是社区发展的始终动力源.
3,从管理目标来说,改变政府管理的唯一主体地位,加强政府与社区的合作,达至善治(即良好的治理).我国过去在对基层社会的管理中,管理主体单一化,只能是政府.而在社区制中,社区管理主体的多元化是必然要求,除了国家(政府)主体之外,还须有社区自治组织以及专业化的社区服务与社会工作机构等.也就是说,政府的能力是有限的,要弥补政府的缺陷,就应实行共同治理,把政府"管不了,也管不好"的社区事务交由社区自己管理.不仅如此,还要在政府与社区之间形成积极而有成效的合作关系,在社区管理的过程中,以善治为目标,达至公共利益的最大化.
(二)社区制浮出的必然要求
1,社会整合的要求.在改革以前,国家通过以单位制为主,以街居制为辅的方式实现了对社会的超强整合,国家几乎取代了社会,在体制外几乎不存在任何自由流动资源和自由活动空间,个人缺乏主体性的地位.改革以后,伴随着社会的转型,单位制逐步走向解体,"单位人"转变成为"社会人","社区人",人们越来越多地要靠市场和社区,而不再完全靠单位来解决生活需求问题.伴随着市场经济的发展,个体,私营从业人员等"无单位归属人员"以及流动人员越来越多.伴随着产业结构的调整,我国下岗失业人员急剧增加,而且有进一步增多的趋势,他们与原单位几乎没有多少联系.伴随着人口的老龄化和"提前退休"政策的实施,各居民区的老年人口尤其是离退休人员显著增多.这些新情况的出现,增加了城市基层管理的任务.原来的街居体系被动地承接这些工作,但由于前文所述的现实困境而无力承担起社会整合的繁重任务.与此同时,在社会变迁的过程中,社会的力量也逐渐的发育和成长,国家不能再采取以前的方式,还把触角渗透到社会的每一个领域.因此,面对社会发展中出现的新形势新任务,要实现社会整合的目标,在城市基层社会管理中采用社区制是必然的要求.通过社区制的管理,可以满足社区居民的各种需要,解决社区中存在的问题,促进居民之间的了解和交流,形成和谐的人际关系,进而实现对社会利益的整体协调,推动个人和社会的发展.
2,人的全面发展的要求.改革开放20多年来,我国城镇居民的收入水平和生活水平得到了极大提高,目前全国已达到总体性小康的水平.按照马斯洛的层次需要理论,居民在生活水平提高后,就不会再满足于吃饱穿暖,而要追求更高的生活质量,追求生活的丰富多彩和自我价值的实现.党的十六大报告提出了全面建设小康社会的目标,不仅具有政治学意义,社会学意义,还具有人文意义.全面性小康社会的内涵不仅包括物质层面的,还包括政治的,文化的,自然生态的等内容.马克思主义认为,社会发展的本质是人的发展,促进人的发展是社会主义的本质要求.如果片面强调物的发展,结果只会出现异化的社会.人都居住在社区,是社区的主体,人的发展和社区紧密相连.要建设全面性小康社会,就需要从基础设施到居住环境,从物质文明到精神文明,从社区参与到政治民主,从社会秩序到人际关系等方面满足人的全面发展的要求.显然,原来的单位制和现存的街居制都限制了人的全面发展的要求,而社区制则是回归人性,达到人的全面发展要求的制度设计.
3,党的工作落脚点的要求.过去在计划经济体制下,党的落脚点主要在单位.往往出现的情况是,党不仅发挥领导核心的作用,还直接从事行政事务,经济事务和社会事务等工作,由此加大了党的政治成本,经济成本和社会成本,社会矛盾的焦点都会向党组织来诉求,无形中增添党的风险.而在市场经济条件下,在城市基层社会管理中实行社区制,可以使基层党组织从过去的很多行政负担中解脱出来,使党的工作真正面向社区,加强与社区的联系,使党可以集中精力从事社区工作,整合社区党员,运用党的资源服务社区,帮助社区.如此以来,党巩固基层政权的重心从单位转到社区,社区就成了党的工作的落脚点,党始终保持与群众的血肉联系,党的执政地位就可以得到巩固.
对问题4的思考和诠释:
1,当前我国城市社区参与的现状
研究表明,我国的城市社区建设与当前西方城市方兴未艾的社区发展理论在概念上是比较接近的.社区发展理论的核心理念是参与,自治,共享,也就是说,通过社区成员的积极参与,努力实现共同的发展目标,一同享受创造的成果.1955年联合国发表《通过社区发展推进社会进步》,认为社区参与是社区发展的基础性因素,文件明确指出:"可以暂时把社区发展定义为旨在通过整个社区的积极参与和全面依靠社区的首创精神,来为社区建立一种经济条件和社会进步的过程."[3]我国政府在推进城市社区建设时对社区参与也给予了高度重视,把"资源共享,共驻共建"作为社区建设的基本原则之一,要求"充分调动社区内机关,团体,部队,企业事业组织等一切力量广泛参与社区建设,最大限度地实现社区资源的共有,共享".社区参与在我国城市社区建设中的重要地位可见一斑.近几年各地开展社区建设都比较注重社区参与问题,努力拓展社区参与的途径和内容,取得了一定的成效.从当前情况看,我国城市社区参与主要呈现出如下特点:第一,社区参与的广泛性越来越明显.广泛性是社区参与的基本要求.在这里,广泛性具有双重含义,一是指参与主体的广泛,二是指参与内容的广泛.从参与主体来说,过去参与社区公共事务和活动的主要是指社区少数居民,驻社区的机关,团体,部队和企事业单位基本不与当地街道,居委会发生关系.需要发生关系时,也多是由上级政府或各自的主管单位出面协调.近年来,三类主体都呈现出良好的参与态势.驻社区单位参与社区建设的积极性越来越高,对社区建设的影响也越来越大.除因经济社会体制改革步伐加快,单位与社区之间的关系更为紧密外,以社区成员代表大会和社区协商议事会为主的社区议决机构的普遍建立,完善了社区单位的制度化参与渠道,调动了社区单位参与社区建设的积极性.杭州天水街道的下属居委会自建立由驻区单位领导和居民代表参加的协商议事会后,在社区范围内普遍开展了社会治安联防,公益事业联办,环境市容联建等社区共建活动,形成了联片共建,广泛参与的社区建设新格局.同时介入社区事务的各类非政府组织,如志愿者服务队,地球村环保组织,老年协会等也明显增多.从参与的内容来说,不再仅限于一些简单的健身娱乐活动,而是逐步向社区政治(如选举),社区文化,社区服务,社区治安,社区环境等多样性发展.
第二,非政治性参与是当前社区参与的主要内容.尽管我们可以简单地给出政治性参与和非政治性参与的定义,但在实践中要将两者加以严格的区分却是困难的.比如居委会组织社区成员讨论是否应该在居民区兴建一个自行车棚,从社区公共权力的角度看可以说是政治性参与,而从便民服务的角度则可以认为是事务性参与.一般而言,象选举居委会成员,各级人大代表和居民代表这样的事项可以毫无争议地归入政治性参与当中.虽然近几年各地社区居委会选举的力度有所加大,北京,上海,广西等地还开展了居委会直接选举的试点工作,但从总体上看,居民参与的整体水平并不高,何况根据居委会组织法的有关规定,驻社区单位是不能参与居委会选举的.另外,政治性参与也排除了在社区开展活动的非政府组织.因此,政治性参与因不具经常性而不可能在社区参与中占据主要位置.与此相对应,有关社区环境,治安,卫生,文化等方面的事务性参与则因与三类参与主体都有密不可分的关系,而成为社区成员关注的焦点.
第三,不同参与主体参与社区事务的情况差异较大.对社区居民来说,社区事务与其关联度较强,在许多情况下是不得不参与,没有选择的余地.比如社区环境卫生,只有本地居民最为关心,最愿意参与改善;那些工作单位在本社区但户口在所居住社区的居民,就不能在工作的社区行使选举权.驻社区的单位尽管也关心环境,治安等社区事务,但毕竟在空间上是相对封闭的,员工多数时间都是在单位内活动,下班就离开了这个社区,对社区大环境的要求并不迫切,由此单位参与社区建设的愿望并不十分强烈.驻社区单位更乐意参与那些事关其切身利益或者影响其形象的社区事务.非政府组织参与社区事务有两种情况:其一,居委会,居民代表会议,健身队,体操武术队等社区内组织,因都是由本社区居民组成,一定意义上可划入社区居民的参与范畴;其二,社区外组织,由于普及性不足,其选择的余地较大,参与的范围较窄.就某一社区而言,只是其一定时间内参与的场所之一.总的说来,驻社区单位和社区外非政府组织的社区参与率和参与层次都较低,很少会涉及社区公共权力的运作.社区居民依然在参与社区事务和社区活动中唱主角.
第四,被动执行式制度性参与是当前社区参与的主要形式.在社区建设中,参与本身受到鼓励而非受到限制,各地根据当地实际先后出台了一系列规章制度,引导和规范社区成员积极参与建设社区.换句话说,社区成员参与社区建设的制度渠道是畅通的.因此,一般情况下社区成员都会选择制度性参与.只有当社区成员之间的利益冲突比较强烈时,才会出现非制度性参与的情况.从三类参与主体来分析,非制度性参与一般仅存在于社区居民当中.在制度性参与中,又以被动执行式参与为主.对社区成员来说,能否有机会参与社区事务的关键在于是否得到了社区管理机构的邀请.居民当中受到邀请最多的当然是受社区工作人员赏识的所谓"社区积极分子",其次是居民代表,普通居民则很少能有机会参与较正式的社区事务.没有社区管理机构的认可,社区外的非政府组织要想进入社区开展活动基本上是不可能的.从参与途径分析,社区管理机构和社区成员在社区参与中的地位是不平等的.多数参与事项都是由社区管理机构组织的,社区成员主动要求参与的则很少.常常是社区管理机构感到有必要了,就召集全体或部分社区成员开会,布置,传达,或者是政府有关部门提了要求,街道和居委会又赶快组织社区成员落实.即便是在成立了社区成员代表大会,社区协商议事会的社区,什么时候开,讨论什么主题也都是由社区管理机构定.被动执行式制度性参与造成的直接后果是社区成员参与率低,参与的层次较低.因此,社区参与的机制还有待完善
2,对城市社区参与的若干思考
应当肯定,伴随着社区建设在我国城市轰轰烈烈的推行开来,城市社区参与也取得了令人瞩目的进展,社区成员资源共享,共驻共建的社区参与意识在逐步增强,社区参与的广度和深度都有了较大拓展.但同时也必须看到,当前的城市社区参与还存在着一些问题,需要认真分析,研究,比如社区参与的制度化渠道不够畅通,参与机制缺乏可操作的程序作支撑,驻社区单位之间,驻社区单位与社区居民之间的利益关系尚难平衡并进而达成一致,居民对社区的关注程度还不够高,非政府组织进入社区的手法还不够专业,不能完全融入社区居民的日常生活,等等.社区建设是一项整合社会资源,重构城市基层管理体制,促进人与社会协调发展的系统工程,尽管在启动阶段主要是政府推动的结果,但未来的发展方向仍然是参与,自治,共享.因为在一个社区中,只有社区成员自己最了解他们自身的现实需求,也只有通过协商和争取才能平衡各自的利益关系,维护其共同的价值观念和利益追求.毫无疑问,社区成员的积极参与将在未来的社区建设中占据主导地位,成为影响本社区发展方向的决定性因素.
那么如何才能促进社区参与的发展呢 当前影响社区成员参与社区建设的"瓶颈"主要有四:一是社区成员与社区之间没有明确的利益关系;二是参与者与社区管理机构之间缺乏互信;三是参与机制还不够完善,特别是可操作的程序规范比较欠缺;四是进入社区的非政府组织太过弱小,对社区生活构不成影响.循着这个思路,应从如下四个方面入手,培育,引导和规范社区成员参与社区建设的意识和行为,逐步将社区建设的主导权交还给社区成员.
首先,加快单位体制改革步伐,使社区成员的利益逐步社区化.利益是参与的最重要的驱动力.当社区成员感到社区与其利益息息相关,参与能够有效维护其利益时,自然就会积极参与社区事务.反之则会出现不参与或假性参与的现象.只有当社区成员的利益能够在社区得到充分的体现和保障时,社区参与才能有牢靠的基础.在计划经济条件下,单位体制是我国城市管理和社会整合的一种基本方式.单位作为福利共同体,不仅为员工及其家属提供工资,福利和后勤保障等生活服务,而且包揽了政治,教育,行政等社会管理职能,拥有超强的动员和管理社会的能力,从而把街居组织的城市社区管理职能压缩在数量极少的无单位居民范围内.在这种情况下,居民与单位的利益关系最为紧密,与社区的利益关系是疏远的.单位的发展也主要依托上级政府,主管单位或国家相应政策,关注与社区之间的关系及在社区的形象意义不大.二十多年来,随着社会主义市场经济体制的逐步确立,单位成为独立的法人,其复合职能弱化了,员工与单位的关系及单位与社区的关系发生了根本性变化,这在经营性单位表现的比较明显.但在部分国有经济单位及行政事业单位,体制的转轨并不彻底.要实现社区成员利益的完全社区化,必须进一步加快单位体制的改革步伐.一方面要将单位的服务功能特别是政治,福利,保障功能等向社区转移,降低职工与单位之间的依存度;另一方面要增强单位的独立性和经营意识,用市场的法则提升单位与社区的关联,使居民除工作之外的其它利益关系都能在社区得到体现,使社区成为关乎单位生存或形象的重要因素之一.
其次,以社区自治为核心,构建社区管理机构权力来源的合法性.行政化倾向是当前社区建设遭遇的重大挑战,也是阻碍社区参与的重要因素.行政化的后果之一是法律规定的社区居委会的自治功能弱化了,事实上成为政府管理城市基层的一条"腿",其日常工作主要是部署和组织完成政府下达的各项行政任务,而不是根据实际需求为社区成员提供服务,努力维护社区成员的利益.从权力来源上说,由于选举流于形式或直接参与不足,社区居委会的权力实际上仍来源于政府,而不是社区居民的授予,更不用说其他社区成员的认可了.由于财政上的原因,许多城市推行的民选街聘在一定程度上强化而不是削弱了这种权力来源结构.由此,社区成员与社区居委会之间难以建立充分的互信关系就不足为怪了,缺乏参与社区建设的积极性也在情理之中.要改变这种状况,就必须以社区自治为核心,放弃强化行政管理,"管"好居民的思维模式,致力于培养居民的自组织能力,真正实现还权于民.同时努力探索驻社区单位和非政府组织参与社区自治的经验和方法.在社区选举中,要尽力排除人为干扰,严格按法律规定的步骤进行操作,不能随意改变选举结果,使居民感到投出的选票是有用的;在日常事务中,要建立健全各种决策机构和制度,做到法律落实,制度完善,程序规范,从而在社区成员心目中真正树立起"主人"的意识和信念,不仅能够,而且愿意参与社区建设.
第三,明确不同参与主体的权利和义务边界,规范其参与内容,细化其参与程序.由于不同参与主体在社区参与中的地位不同,其权利和义务也不相同.社区居民是社区建设的主要受益者,在社区参与中占据主要地位,其相应承担的义务也多.驻社区单位以组织形式受益于社区建设,社区参与的频度不可能过大,在社区参与中的权利和义务也相应减弱.狭义上的非政府组织进入社区,受益的主要是其组织或个人形象,受参与时间和空间的限制,不愿也不可能承担过多的责任.资源共享,共驻共建不能要求不同的参与主体承担相同的义务,却享有不同的权利.因此,要建立社区参与的长效机制就必须以法律形式明确划分不同参与主体的权利和义务边界,哪些事项能参与,哪些事项不能参与,都要以法律形式予以规范,避免不同参与主体之间因参与权利不一致而引发矛盾.在参与程序上,每个社区都要依据本社区的实际情况制定一套详细的,操作性强的参与程序,什么时候议事,什么时候实施,居民该怎么办,居委会要怎样做,其它社区成员该怎么办,有建议或者意见怎样提等都要有详细规定,使人一看就明白.当然,在制订参与程序时,要充分考虑不同参与主体的实际情况.比如研究需要驻社区单位参与的事务时,就应放在正常的上班时间,不宜放在晚上或周末.另外,还要特别注意区务公开,将社区事务的处理放在阳光下操作,决策情况,实施情况,存在问题等都要及时向社区成员公布,既便于社区成员的民主监督,又有利于不同参与主体之间的相互沟通与了解.
第四,大力发展非政府组织,提升社区工作的专业化程度.非政府组织被称为第三部门,是一个成熟的公民社会的基础,在社区建设中占有非常重要的地位.据统计,美国1998年18岁以上成年人中有近56%的人参与了志愿服务.1988年,美国马萨诸塞州共有1200多家非政府组织通过向政府购买的方式参与了酒精中毒治疗,干预家庭危机,教外国移民儿童学英语,日托等社区项目[5].当前我国的非政府组织力量还非常弱小,社区参与的动员和组织能力极其有限.由于经济基础和政治环境因素的变化,非政府组织的发展前景非常看好.非政府组织参与社区建设可以满足市场经济条件下愈来愈多元化的社区需求,使更多的专业工作者通过民间管道进入社区,提升社区工作的专业化程度.另外,非政府组织的发展壮大还可以扭转以社区服务为核心的社区建设现状,将大量具体的社区服务项目交由非政府组织承担,使社区居委会从直接的经营性服务工作中解脱开来,回归到组织者,监督者的角色本位.在这一过程中,政府及社区管理机构要转变观念,鼓励和支持非政府组织的发展,避免直接参与经营性社区建设活动,通过资金支持,分包项目,购买服务等形式扶持,引导非政府组织进入社区,参与社区建设.同时要加强法规制度建设,制定和完善相关法律法规和政策,使非政府组织在社区参与中始终坚守公益性,非营利性的基本原则.
对问题5的思考和诠释:
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