然而与古代和近代不同的是,新中国各级政府在计划经济体制下,空前深入地介入了社会生产与分配. 尽管改革开放以来,市场开始发挥越来越大的作用,但政府依然举足轻重.尤其是地方政府,利用中央政府逐步退出,市场尚未填补的体制转轨机会,接收或截获了许多本应由市场接管的投资和金融等权限(李光辉,2003),不仅维持了传统公共品和准公共品生产领域的垄断地位,甚至插手竞争性私人品生产领域.这样一来,地方政府的结构就不仅仅是行政管理效率的问题,它还必须更多地从地方经济与居民福祉的角度来加以考察.
当前的地(市)管县体制可以分为地区管县和市管县两个亚体制.地区管县体制在解放初就开始实行.1949年后,地方组织法规定省可设立专员公署作为自己的派出机构,又称专区,代表省级政府管理县,市,类似于历史上反复出现的虚三级制. 至1966年全国共设立171个专区.1975年,专区改为地区,并明确为省,县之间的一级行政实体.1978年宪法则否定了地区的实体政权地位,恢复其作为省派出机构的规定.
地区管县体制在实施不久就暴露了其弱点.地区作为区域型政区,统辖区内的县和小城镇,但却很难管辖区内与其行政级别相等的大中城市,因此本质上是一种城乡分治的制度安排.在计划经济时代,国家为了从广大农村地区顺利汲取资源,集中力量发展城市重工业,需要维持城乡分割状态,强化对农村地区的集权管理,而地区管县体制正好体现了这一政策思路.然而70年代末改革开放以来,在市场配置资源的内在动力下,城乡之间迫切要求经济要素的自由流动,而这就遇到了地区管县体制的阻碍.就城市工业企业而言,其商品在原材料,市场及产业结构的转换上受到空间的严格限制;对农村来说,剩余劳动力的转移,农产品消费市场的扩大,农业经济结构的转换也只能囿于农村地区(王春霞,2000).此外,由于地区行政机关往往驻在市内,地市并存的局面导致城市机构重叠,领导多头,行政效率低下(汪宇明,2000).因此从80年代开始,市管县体制开始逐步成为地级政区的主要形态,而地区管县体制则日趋式微.
市管县体制的产生经历了较长的历史时期. 建国后迄今共有三次市管县高潮,分别在1950,1980和1990年代(王佃利,2004).1950年代市管县的主要动机是应付经济困难,保证重点城市的蔬菜和副食品供应, 1959年经全国人大立法,正式确认了市管县体制.1980年代以来,在中央政府的大力提倡下,市管县体制迅速扩展开来. 这一阶段推广市管县有着截然不同的目的,主要是试图解决城乡分割问题,通过城乡合治,以城带乡,发挥中心城市的辐射带动作用,实现城乡共同发展(戴均良,2001;何显明,2004).
尽管市管县体制部分缓解了地区管县体制下的矛盾,但新的矛盾,即市县矛盾又浮现出来,主要体现在经济矛盾,行政矛盾和城乡矛盾三方面(戴均良,2001).经济矛盾的核心问题是许多市自身的经济基础非常薄弱,不仅没有能力去帮扶,带动县的发展,反而会从县乡抽取资源用于自身建设.尤其是落后地区,地域广大,城市稀散,实力较弱,却不得不管辖很多县,只能先"集中力量办大事",从县乡攫取资源用于城市发展(李金龙,2003;吴理财,2003). 行政矛盾主要是市利用上下级不对称的政治权威,强行推销自己的政策和规划,对县的决策管理干涉过多,压缩了县的发展自主权.城乡矛盾则是市在经济建设等方面"重工轻农","厚城薄乡",这主要因为市本级发展与市财政收入关系更密切,工商业建设和市区建设也比农村工作更容易见效果,出政绩等(谢宝富,武洋,2004).
由于地区管县和市管县都存在这样那样的问题,许多学者已对整个地(市)管县体制发生怀疑,质疑地级政区存在的必要性,主张彻底改革行政区划体制,实行省直管县,并常以经济发展异常迅速的浙江作为省管县的成功样板(贾康,白景明,2004;李军,2004;吴敏,2004等).当然也有学者认为地(市)管县体制有其可取之处,例如长期实行这一体制的江苏,广东等省份的经济表现就非常不错,说明该体制起码并未明显阻碍经济发展(戴均良,2001;全伟,2002).由于这些比较仅仅是简单的经验列举和数据对比,因此很难对地(市)管县体制作出一个明确判断.
治大国如烹小鲜,地方政府结构在政治和经济生活中处于牵一发而动全身的地位,其调整与改革必须谨慎从事,谋定而后动.考虑到中国地区差异较大,经济发展很不均衡,不同的客观环境和制度条件可能要求不同的市县行政体制.如果说80~90年代不顾各地实际情况,以行政手段在全国推广市管县体制过于鲁莽,那么今天一刀切地全面取消地(市)管县同样失之草率.目前国内这方面的探讨虽然很热,但却缺乏严密的理论论证和实证支持.实际上对这一问题的研究,应在政府间博弈的理论框架中,考察不同制度安排与经济条件下,市县行政体制如何影响相关政府的动机和行为,最终影响地区经济表现和社会效率.

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