国际间推行民营化经验的回顾
国际间推行民营化经验的回顾
壹,绪论
1989 年前苏联瓦解,并引发主要共产国家转向之后,人类在二十世纪共产主 义威权专制和资本主义民主政治间最鲜明和最严峻的政治,经济对抗的局面,乃 在一夕之间完成终结. 「效率」取代「安全」「市场机制」取代「行政指导」成为 , 国际间竞争的新规范(张玉山等,1999) .此一竞争规范所带来的影响之中,变动 最大的莫过於民营化(私有化 privatization)的冲击.在民营化之后,过去由政府 以行政手段所供应的公共服务以及民生物资,均改以解除产业管制,引入竞争以 及移转民间经营等运用市场机制的方式来提供. 一般而言,民营化的过程因为竞争机制的引进,得以提升社会整体资源的使 用效率.但民营化的推行相当程度削弱政府在经济活动中的角色,且直接对产业 既有厂商造成莫大冲击.回顾各国民营化的推行经验,不难发现都遭到不同程度 的质疑和困难. 在概念上,民营化虽然只是让资源配置的机制从行政手段改为市场竞争,但 因此衍生的维持产业公平竞争,确保社会公平正义的议题,却从本质上挑战民营 化的主张,使得民营化政策的落实,不仅需要政策推行者强烈的意志贯彻,以突 破既有的重重框架,还需要周密的规划和推行步骤的设计,才可能让民营化得以 落实改善资源使用效率,提高产业竞争力的外显目的,同时不损及社会正义,产 业公平竞争的内隐价值. 以我国推行民营化的经验为例,自 1989 年通过公营事业移转民营条例的修正 后,开始积极推动民营化工作,并於 1996 年国发会朝野达成扩大民营化适用范围 的共识,但历经十余年的努力,迄今顺利完成民营化,并持续经营本业,而且能 提升绩效表现的民营化公司实为数不多.其余或是关厂结束营业,或是遭到"财
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公营事业评论技术报告
团化","党营化",和"贱卖国家财产"等舆论的质疑.若以今日的成果来反 思我国民营化的推动经验,则更能深刻地体会到民营化目的的落实,需要的不只 是意识型态上对资本主义市场机制的认同,更切合需要的是整体政策推行过程的 缜密规划与设计,这包括了从民营化推行组织,民营化时程的安排,民营化标的 的选定,民营化方式的创新,产业管制架构的规范等等的配套措施. 基於以上,本研究从民营化经验最丰富的英国开始,逐一整理世界各国推动 民营化的背景,范围,时程,方式,困难,推行机构,绩效和特色,期能对新政 府未来是否持续推动民营化和如何推动民营化政策,提出重新思考的线索和参考.
贰,英国民营化政策推动之经验
一,背景
英国为西方文化最成熟的国家之一,也是高度开发,典型的富裕导向的国家, 由於经济活力减弱,而逐渐走向衰退的经济体. 英国政治为两大党主导,由意识形态颇有差异的工党与保守党竞争执政.一 九九五年以前,左派的工党党纲中仍主张生产工具必须为工人所共有,若选举胜 利则付诸执行,将若干民营事业公有化,并扩充公有部门与社会福利.相对的, 右派的保守党则力主市场竞争,减少公有部门活动.英国的经济结构有时会在国 有化与民营化之间摇荡.如英国自来水,钢铁,石油,铁道等原属民营事业,都 曾为工党收归国营,使得在 1980 年代以前,英国的公有部门占全国经济活动的比 重较许多西方先进国家为高,1979 年政府占全国总生产毛额的比重达到 44%,而 公营事业产出占全国总生产毛额的比重为 10.5%. 英国经济活动於 1970 年代严重不振,虽然其原因有许多,但几乎所有的经济 研究分析均指出政府干预过度与公营事业比重过高,遍及制造业,矿业,服务业 等,包括公用事业与非公用事业,而且表现差,不但缺乏国际竞争力,国内服务 品质不良,已成为阻碍英国经济发展的重要原因(Fraser & Wilson 原著,行政院 经建会研究处译,民 80) .
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英国公营事业绩效不彰的主要原因,据分析指出为政党利益高於经营绩效所 致.英国公营事业没有经营自主权,包括人事管理在内,沦为政党解决选区就业 需要,抑制通货膨胀的工具.使得英国公营事业不但冗员过多,价格结构亦不合 理,而且投资不能配合市场需要,经营活动亦受到政府的层层限制,导致活力低 下与绩效不彰(Parker, 1997) .1975 年之后英国民意支持民营化的比例上升至 35%,首度在战后超过对国有化的支持比例(约 25%,参见图 1) ,反映出一般英 国人民对国营企业绩效不彰的不耐.1979 年英国 33 个主要的国营企业,在政府提 供 10 亿英镑 (约 550 亿台币) 优惠贷款之下,仍损失约 5 亿英镑 (约 275 亿台币) , 造成政府与人民福祉的巨大损失. 在这种背景之下,1979 年英国大选,保守党将公营事业民营化作为政治经济 改革的核心议题,誓言将经济活动由国家不当管理中释出,政府业务不应是企业 管理等小政府的自由化政策,大选结果,保守党获得压倒性的胜利,展开长达十 八年的民营化工作.

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