265 《行政》第二十六卷,总第一百期,2013 No.2,265—281 * 长期以来,澳门是高度开放及高度仰赖资源与资金输入的海岛型 经济体.然而,澳门今日的经济成长主要受到2003年赌权开放后所带 来的经济效应,驱动了澳门经济快速发展至今日的经济规模.澳门在 近十年的经济成长速度都格外受到亚洲各国的瞩目,其人均生产总值 从2002年的15,987美元成长至2011年的66,311美元.随著赌权的开放 加速了澳门博彩业的发展,与此同时也导致了澳门出现经济结构集中 化的经济困境(如同经济学上的"荷兰病"1 ). 对於澳门这个资本主义的经济体而言,在经济发展上是承受巨 大的外部因素的制约,尤其是区域经济环境与国际原物料价格波动 (volatility).从表1澳门2002-2011年人均本地生产总值观察,所 幸的是,澳门在低迷的全球经济条件下仍然能在2008年取得9.66%的GDP成长率,更在2010年创下历史新高的24.45%的经济成长.这些 * 澳门大学政府与公共行政学系国际关系博士候选人. 1. 荷兰病(the Dutch disease)是指一国特别指中小型经济体的某一产业部门异常繁荣而 导致其他部门的衰落现象.1960年代,已是主要制成品出口国家的荷兰因发现大量天 然气,於是荷兰政府大力集中发展天然气产业.因此,荷兰的天然气出口剧增,国际 收支也出现顺差,经济显现繁荣景象.然而,由於蓬勃发展的天然气产业却严重打击 了荷兰的农业及其他工业制造部门,并导致荷兰盾的汇率大幅升值,削弱了出口产业 的国际竞争力.到了1970年代,荷兰面临严重的通货膨胀,制成品出口因此下降,收 入增长率下降及严重的失业率问题.这种资源产业在繁荣时期受到价格膨胀而以牺牲 其他产业为代价的现象统称为"荷兰病".在澳门的"荷兰病",影射澳门博奕产业 的蓬勃发展,造成了澳门产业集中化的经济现象,削弱了澳门其他服务产业的发展条 件.其中,这些经济限制包括了生产成本的上升及人力资源的分配皆受到博彩业集 中化的影响;此外,这种情形也衍生了经济生产过程中的素质问题及不少负面的社 會问题. 266 在逆势成长的经济数據,很大程度也反映出澳门经济是有赖於中国中 央政府的有关配合政策(开放"自由行"政策)与"内地与澳门关於 建立更紧密经贸关系的安排(Mainland and Macao Closer Economic Partnership Arrangement,简称CEPA). 1 2002-2011 年度 本地生产总值 (以当年价格按支出法计算) 同期年度变动率 2002 15,987 6.130% 2003 17,809 10.231% 2004 22,450 20.673% 2005 24,763 9.341% 2006 29,261 15.372% 2007 34,675 15.614% 2008 38,384 9.663% 2009 39,773 3.492% 2010 52,650 24.458% 2011 66,311 20.601% 资料来源:澳门特别行政区政府统计暨普查局 在澳门整体的经济发展上,CEPA已经进一步深化了澳门对中国 内地的贸易依赖度.然而,人民币在近年来不断地升值,对高度依赖 中国内地财货输入的澳门来说,造成了一定程度的经济压力.这种透 过汇率(人民币升值比率)传递的效应,对澳门的通货膨胀造成一定 压力.有研究发现,人民币每升值1%會导致澳门通货膨胀大约增加 0.25%,但这一弹性系数将随澳门从中国进口比例的降低而减少,大 约从中国大陆进口比例每降低1%,人民币升值比率对澳门通货膨胀的 影响将减少0.05%.2 澳门本地的通货膨胀不仅受到人民币汇率连动效应的影响,同时 也面临内在因素的影响,尤其是澳门特区政府在货币供给与需求方面 2. 马如飞:"人民币汇率传递效应与澳门通货膨胀",《澳门经济》,第三十期,2011 年6月. 267 的调节政策.以经济学或财政学的角度而言,两者皆认为通货膨胀的 主因乃受到货币供需的影响.然而,这种货币的供需因素则归属政府 在货币的供给量与需求量上的调节作用能否符合经济发展的实际情 况.简言之,过多的货币供给量追求过少的财货或劳务會导致"供过 於需"的价值下降,即一般所称的通货膨胀.倘若国民所得的成长速 度不如通货膨胀的速度,很大机率會将经济压力转化成社會压力,构 成执政当局对比的政治压力.因此,政府在公共财政的操作上,必然 得寻求货币在"质"与"量"的平衡性调整.本文将针对澳门特区政 府在公共财政的运用与规划作深入的探讨,其中将以因应通货膨胀列 为澳门特区政府的经济目标之一,并透过本文传达一些建议供有关当 局参考. 公共财政的目的不外乎是在满足国家或政府的公共需求,其在内 容上是获得及从事政府在活动上必须的货币所得,并对货币收支作平 衡性的调整;简言之,运用财政收支对经济社會进行调整,以实现更 多的财政目的.随著各国政府对经济发展问题的关注,福利经济学的 地位日益提高,经济控制论在财政领域里得到应用,其财政政策即包 括所有经由公共支出、资源动员、公共企业与准公共企业的定价实现 对资源的公共控制以增加全民福利的措施.3 Wolfson认为财政政策是 提供一种改善经济协调的方法,它涉及到最低的强制,使得资源管 理以及稀少性的决策经济化,并透过补充改善作为经济制度的主要 协调者,即政府可以运用价格机制的运行使得公共偏好对全民福利 施加影响. 新古典学派的经济学者认为政府可以运用财政来干预经济,以 克服资本主义在资源配置上的弊端及缓和贫富差距的分化矛盾.凯 恩斯学派(Keynesian)的经济理论认为政府透过财政政策(fiscal 3. D.J. Wolfson, Public Finance and Development Strategy, The Johns Hopkins University Press, p.5. 268 policy)的课税与公共支出可以影响社會的有效需求,并能提升就业 水准与避免通货膨胀或通货紧缩的发生而实践经济稳定的目的. 以Milton Friedman为首的货币学派则主张自由放任,反对政府对 市场的干预和调节经济;政府应当实行单一规则的货币政策4 ,其控制 通货膨胀比减少时也更具意义.相较於凯恩斯提出的增加公共支出會 减少经济的不稳定性的论调,货币学派则认为政府必须减少对经济的 干预,并实施压缩的财政支出及平衡的财政政策.供给学派主张反对 政府以高税率及反对政府扩大财政支出,力争平衡预算.供给学派认 为社會福利制度會削弱个人储蓄;社會福利制度會抑制人们工作的经 济性,滋长基层民众对政府提供福利制度的依赖性.在相当程度上, "欧债五国"5 的债信危机解释了供给学派对凯恩斯的扩大公共支出的 批判,主张采取"供给管理"而非凯恩斯的"需求管理".供给学派 也主张透过减税、放宽限制条件,反对政府对於不利於此及供给的调 节干预. 综观西方财政政策的理论发展,财政政策实际上就是政府的干预 市场机制的手段之一,亦是政府用来促进经济发展的间接控制工具. 由於市场经济或资本主义的制度缺陷与矛盾未能完全符合经济发展的 条件,迫使政府不得不承认政府对市场干预的存在意义.政府透过对 市场机制的干预的财政工具多数主要是以税收、公共支出的增减及公 债的公开操作为财政工具. 对於澳门整体经济发展而言,西方的经济理论并不全然符合澳门 现况的经济条件.学界在探讨澳门特区政府在财政政策的运用一般上 會优先探讨其制定的目的性.例如澳门特区政府降低营业税,目的就 是为了鼓励个人与企业增加投资;转移支付的"现金分享计划"是为 了安抚澳门居民对社會生活的政治压力. 4. 即在一个特定时间内,以一个固定的货币供给量增长率,而这个增长率应该是在保证物 价水平稳定不变的条件下,与预计的实际国民收入在长期内會有的平均增长率相一致. 5. 涵盖了葡萄牙(Portugal)、义大利(Italy)、爱尔兰(Ireland)、希腊(Greece)、 西班牙(Spain),特别指各国的主权债券市场.这些欧洲国家的经济增长停滯不前, 失业率高,又有较高的财政赤字.欧元区的主权债信危机主要是因为这些国家在为了 政治因素而编列长期的赤字预算及扩大的福利制度等公共支出,导致偿债期约到期而 无力偿还债务,引发欧元区的主权债信危机. 269 在表2及表3的数據显示澳门在近年的财政预算都是连续的预算盈 余,有超过八成以上是来自於批给赌博专营权之直接税的经济贡献. 除此,澳门财政现况具有以下几个特色: 澳门部分的直接税税收连续超过应付的总体公共支出比例,即财 政盈余成长幅度超过公共支出成长的正常情况; 澳门特区政府的零债务,即没有发行公债来调节公共财政; 澳门特区政府没有国防预算的支出,对於其他领域的预算配额是 相对较高的; 近年的财政盈余都对全民实施"现金分享计划",试图将财政资 源分配至民间部门. 2 2007-2011 主要税收项目 2007 (澳门币 百万元) 2008 (澳门币 百万元) 2009 (澳门币 百万元) 2010 (澳门币 百万元) 2011* (澳门币 百万元) 批给赌博专营权 之直接税 29,340.70 39,563.70 41,870.00 65,003.80 94,112.20 营业税 0.1 0.1 0.2 0.1 0.2 职业税 668.4 819.1 788.7 836.7 960.5 房屋税 396.3 314.8 389.6 446.5 319.9 所得补充税 2,387.40 2,009.50 1,885.00 2,306.20 2,719.10 旅游税 174.3 266.1 265.1 339.8 448.4 印花税 1,110.80 9 08.9 623.4 867.8 1,427.10 消费税 318.8 255.8 216 258.8 411.2 机动车辆税收 455.2 452.7 386.9 736 1,053.40 总税收 34,852.00 43,681.80 46,424.90 70,795.70 101,452.00 直接税占整体税 收比例 84.19% 90.57% 90.19% 91.82% 92.77% 资料来源:澳门特区政府财政局 * 时值 270 3 2002-2011 年度 公共收入 (千澳门元) 公共支出 (千澳门元) 盈余/(赤字) (千澳门元) 2002 15,226,922 13,486,946 1,739,976 2003 18,370,626 15,712,968 2,657,658 2004 23,863,539 17,703,006 6,160,533 2005 28,200,823 21,184,258 7,016,565 2006 37,188,518 27,349,764 9,838,754 2007 53,710,495 23,345,984 30,364,511 2008 62,259,343 30,443,427 31,815,916 2009 69,870,878 35,459,918 34,410,960 2010 88,488,054 38,393,909 50,094,145 2011 122,972,322 45,593,322 77,379,000 资料来源:澳门特别行政区政府统计暨普查局 澳门的经济发展本身就受到天然资源及市场规模的限制,因此资 本主义的高度开放制度是澳门长期实施的政策方针.在经济发展的内 在条件上,澳门缺乏天然资源与自主的经济体系,没有健全的工业制 造或农业基础,因此仅能仰赖博彩集中化的博彩业、旅游业、零售业 及酒店业等服务产业的支撑.在这些产业群之中,彼此都存在著高度 的相互依赖关系.如果博彩业发生问题将引发连锁效应,造成经济成 长停滯,甚至衍生成高风险的经济危机. 随著澳门经济的迅速发展,澳门经济社會对社會福利的"政治要 求"愈来愈高,澳门特区因此逐渐运用财政政策来处理民生问题,其 中包括了"现金分享计划"、"社會救济福利"及"抗通胀"等措 施.然而,在辨别澳门的通货膨胀问题及相关经济议题之前,必须先 了解澳门的货币体系与经济发展之间的关系. 在辨别体系与经济问题之间的关系之前,必须先清楚瞭解介於体 系与经济问题之间的制度管理角色(institutional governing roles). 澳门金融管理局是主管金融稳定及货币政策的机关,其职能主要调节 271 货币稳定及金融稳定发展的功能.因此,主管澳门的汇率政策及货币 政策的机构扮演著重要的枢纽角色,其政策决定牵涉澳门经济持续发 展的条件.然而,澳门金融管理局在管轄澳门金融体系所能发挥的作 用却是有限的,部分仅限於澳门法律制度的规範;更大部分被限制於 经济上的"自主性".澳门的货币市场不同於一般的传统市场的概 念,因为澳门并没有自身的资本市场.澳门元本身的缺陷就在於它不 是国际主要货币,也不是区域货币,仅作为澳门境内的法定货币的功 能.在国际货币市场上,港元及人民币的流动性都大幅优於澳门元. 货币的流通性即象徵著货币的有效价值,货币价值(或在国际贸易上 的汇率)的升值或贬值将对该经济体本身的生产及民生经济有直接密 切的关系.国际货币市场对澳门元的流通性及需求偏好并不具信心. 因此,澳门元必然得与作为国际主要货币的港元一起挂勾.以此推 论,澳门元的有效价值一样受到港币的影响.假设港元受到国际市场 相当程度的波动或被炒作, 澳门元也會因此而受到波及.届时,澳 门元在对外贸易的汇兑(贬值)及境内过多的货币流通的澳门元(贬值),"双贬效应"将严重影响澳门居民及投资者(含境外投资者) 对澳门元失去信心,极有可能重演1997年的亚洲金融危机.另外, 因为长期受到港资企业及金融体系的影响,港元的流动性在澳门本地 的货币市场都优於法定货币的澳门元.港元是澳门金融体系的主要支 柱,这说明了港元在澳门货币体系中的重要地位及市场对港元需求的 偏好.在澳门金融体系中的银行,有超过七成以上是港资银行,其很 大程度上是跟随香港金融体系的措施.在某种程度上,澳门金融管理 局在调节功能及应对国际经济变化的措施上,其实是采取与香港金融 管理局的同步措施. 通货膨胀(inflation)是因货币数量增加或货币流动速度加快, 使货币的整个总流通量相对的增加,导致物价长期持续的上涨,使币 值下跌的现象.通货膨胀大致上主要是受到"货币供需"及"成本因 素"的影响.简言之,因成本上升造成,如原料成本(如石油价格猛 涨等造成)或工资(如劳动成本)上升过快,称为"成本推力型通货 膨胀";另一种则因社會游资或热钱(hot money)太多,则变成太多 的钱去追逐相对较少的货物,以致引起物价上涨,一般称之为"需求 拉力型通货膨胀".当通货膨胀发生时,对经济社會及政治稳定會构 272 成一定的威胁,因为它是由下到上的结构性问题.例如:日常必需品 的价格普遍上扬,一个家庭如果要维持原来的消费水准,必须增加可 支配所得,否则會产生"入不敷出"的经济窘境,尤其是中、低固定 收入且无自用住宅者,遭受通货膨胀之害最严重;通货膨胀會导致房 地产价格的上扬,因此拥有房地产的人财富會跟随增值,但是没有房 地产的人则更加买不起房地产;通货膨胀會使债权人受损,因为所收 到的本金的购买力已经相对贬值,债权人因此會将通货膨胀带来的损 失转嫁到债务人的租金上,加剧经济活动的成本(企业會选择提高财 货或劳务的价格将成本转嫁给消费端或歇业)及民众的生活成本;生 产成本急速上扬或消费者购买力剧降时,企业的利润會受到影响;另外,通货膨胀对於长期债务的债务人而言,某种程度上对其的影响刚 好是相反,因为他在债务契约不变的条件下,只要付出相对贬值的货 币就可取得相对价值高的本金或财产权. 在探讨澳门的通货膨胀时,其构成的原因是多元且 复杂的.首先,澳门的经济发展与外部环境实际上是直接挂勾的关系.换言之, 国际市场的不确定性与波动性对澳门经济发展自然會产生很大的市场 反应.在国际原油、原物料的价格皆高涨之际,对全球化的世界经济 是连动效应,各国都疲於采取措施压抑通货膨胀的蔓延及其带来的政 治效应.对於高度仰赖境外财货输入的澳门而言,其因国际市场价格 的提升而加剧该输入财货的成本,造成"输入性通货膨胀" .6 其次, 博彩业带来的经济发展也带动了澳门本地的工资(劳动成本),原物 料等价格上涨以及某些企业垄断等成本上扬,这也相当程度反映出供 给面生产不足导致的情况.换言之,这解释了"成本因素"及"供给 面"造成的"成本推动型通货膨胀".第三,澳门在近年出现"过多 的货币追逐太少的商品及劳务"是造成"需求拉力型通货膨胀"的主 因.由於澳门的经济发展规模的扩大及澳门在回归后前期连续的通货 紧缩,从表4的货币流量统计显示自2009年澳门金融管理局不断大量释 6. 当一国的货币相对於他国的货币贬值时,也就是一单位的该国货币只能换到较少的他 国货币,此时从他国输入到该国的商品价格就會上涨,也就是进口商品价格变贵了, 这就是从他国输入了物价上涨的因素.所以一国对很多国家的货币都贬值的话,不管 从那个国家输入的商品价格都會上涨,输入性通货膨胀的压力就愈大. 273 出M2的流动量来增加市场的货币供给;2009年的增幅是受到"现金分 享计划"因素及2003年的增幅是受到"赌权开放"的市场货币需求因 素与通货紧缩的经济背景. 事实上,在澳门的通货膨胀并不全然是输入性通货膨胀的因素, 部分原因是归咎於澳门有关当局对货币市场的调节机制.然而,澳门 金融管理局其释放的货币供给比例并未针对性做出货币供给学派所谓 的"定时定量"的供给调节政策.Milton Friedman指通货膨胀的控制 有赖於货币上与财政上的限制,因为通货膨胀的最根本原因是货币供 给量多於需求量,於是"通货膨胀是一定會到处发生的货币现象". 政府不可令借资过於容易,其自身亦不可超额贷款.这个观点是著重 於政府预算赤字与利率以及经济生产力,也就是由生产成本(总供 应)所推动的通货膨胀(cost-pull inflation). 4 2002-2011 年度 货币供应 M2 (百万澳门 元) 同期变动 货币供应 M1 (百万澳门 元) 同期变动 储蓄总额 (百万澳门 元) 同期变动 2002 98,959.30 7.49% 6,350.80 6.84% 18,196.80 17.85% 2003 111,090.00 10.92% 8,789.50 27.75% 16,249.00 -11.99% 2004 120,947.00 8.15% 13,440.70 34.61% 19,194.10 15.34% 2005 135,659.80 10.85% 12,788.90 -5.10% 45,373.00 57.70% 2006 168,911.90 19.69% 18,255.20 29.94% 57,520.40 21.12% 2007 185,540.60 8.96% 22,606.60 19.25% 76,262.60 24.58% 2008 189,790.30 2.24% 24,729.60 8.58% 77,932.10 2.14% 2009 212,233.30 10.57% 30,606.80 19.20% 83,206.60 6.34% 2010 243,053.80 12.68% 34,729.70 11.87% 79,427.70 -4.76% 2011 297,963.90 18.43% 36,243.30 4.18% 92,865.10 14.47% 资料来源:澳门特别行政区政府统计暨普查局 一般上,多数的政府會偏於采取相当紧缩的财政政策及货币政策 来舒缓通货膨胀的压力.简言之,这些国家的政府或中央银行會透过 公债的发行、提高法定储备率、提高重贴现率来抑制过多的货币流通 274 在整个货币体系,调节市场的适当流量水准.而澳门特区政府的扩大 公共支出及福利政策(现金分享计划、提高津贴、生活补助等福利) 实际上并未能解决通货膨胀的问题;相反的,其扩大这些公共支出的 操作是逆向操作,不仅增加市面上的货币供给量,也加剧"过多的货 币量追求过少的财货"的通货膨胀现象. 一般在探讨通货膨胀的衡量指标时,较常被运用的是以消费者物 价指数(Consumer Price Index,CPI)来衡量在一个社會经济体中市 场经济活动与政府货币政策的重要参考指标.它反映出经济社會中的 就业情况及国民生产毛额增长的社會经济目标.澳门境内的通货膨胀 在2011年全面大幅度加剧,从表5的综合消费物价指数中可以观察出 2011年是澳门近年最严重的通货膨胀,尤其是民生用品的财货及劳务 的价格上涨幅度几乎都超过10%.倘若持续延续下去,势必造成失控 的恶性循环通货膨胀.如何控制或舒缓CPI的上涨因此成为澳门特区 政府相当难度的政治任务与责任.故此,在澳门的货币市场上的供给 量是否能达至均衡本身就仰赖於相关机构对於货币的供需的控制. 5 2002-2011 年度 食物及 非酒精 饮品类 烟酒类 衣履类 住屋及 燃料类 家居设 备及用 品类 医疗类 交通类 通讯类 康乐及 文化类 教育类 杂项商 品及服 务类 2001 71.92 89.34 113.99 72.36 97.5 82.78 86.16 126.37 95.76 104 85.3 2002 70.4 91.57 102.44 70.09 93.9 82.8 85.88 120.51 91.42 104.06 84.68 2003 69.51 91.54 89.8 69.24 91.37 82.43 86.92 114.53 89.44 104.62 85.29 2004 71.06 91.83 92.8 69.01 92.48 82.38 88.58 113.07 87.47 106.72 86.44 2005 73.9 93.49 91.97 74.81 93.41 82.83 90.57 110.7 88.7 112.09 88.36 2006 76.64 96.81 87.63 83.61 94.63 84.28 93.72 107.77 89.07 121.22 90.95 2007 82.92 97.55 88.73 91.59 96.4 86.65 96.22 104.48 91.04 123.58 94.3 2008 97.19 99.34 95.04 99.05 99.26 98.68 102.82 97.32 97.41 119.84 99.78 2009 102.57 109.08 104.07 97.8 101.44 102.08 96.87 95.64 100.55 107.21 104.22 2010 107.41 114.23 110.84 98.21 102.94 106.57 102.97 92.3 104.56 99.42 110.61 2011 116.16 115.59 118.3 101.58 107.6 113.04 111.97 82.45 109.95 100.93 120.63 资料来源:澳门特别行政区政府统计暨普查局 275 至於澳门在2008年全球金融危机受到的经济影响并不明显,很大 程度上是依赖CEPA的支撑效应及中央政府开放内地居民自由行带来的 宏观经济效应.同样地,这也形成澳门与内地之间的依赖关系进一步 深化,澳门的经济成长因此将跟随中国内地的经济发展同步发展.目前,澳门的经济发展与经济政策都直接与香港及中国内地的经济条件 直接挂勾,通货膨胀及财政收入也随之而变化.所幸的是,澳门因为 博彩旅游业、CEPA及"自由行"的政策庇护下,特区政府的财政收入 及居民的所得都有所增长,间接减缓通货膨胀对居民生活的影响. 澳门的通货膨胀在2002-2010年期间的表现都相当温和,从表6及图1关於澳门居民的总收入、本地生产总值及消费者物价指数的交叉分 析得出,居民所得收入的增加放缓了通货膨胀的压力(即所得收入的 增加幅度减通货膨胀的上涨幅度).在通货膨胀产生时,如果个人的 所得跟随增加,通货膨胀的损害则會相对减轻;相反地,当民众所得 跟不上通货膨胀或消费者物价指数时,此刻的通货膨胀會加剧,特别 是痛苦指数7 的攀升. 6 2002-2010 年度 人均总收入与本地生产总值成长之比 综合消费物价指数 人均本地居 民总收入 本地生产 总值 同期差比 总指数 同期差比 2002 - 6.130% - 80.11 -2.71% 2003 8.605% 10.231% 1.625% 78.86 -1.59% 2004 17.724% 20.673% 2.948% 79.63 0.97% 2005 8.191% 9.341% 1.150% 83.13 4.21% 2006 11.711% 15.372% 3.661% 87.41 4.90% 2007 24.354% 15.614% -8.741% 92.28 5.28% 2008 -0.904% 9.663% 10.567% 100.23 7.93% 2009 4.615% 3.492% -1.123% 101.4 1.15% 7. 痛苦指数等於通货膨胀与失业率之总合,表示一般大众对相同昇幅的通货膨胀率与失 业率感受到相同程度的不愉快. 276 年度 人均总收入与本地生产总值成长之比 综合消费物价指数 人均本地居 民总收入 本地生产 总值 同期差比 总指数 同期差比 2010 23.134% 24.458% 1.323% 104.25 2.73% 2011 110.3 5.49% 资料来源:澳门特别行政区政府统计暨普查局 1 2002-2010 资料来源:澳门特别行政区政府统计暨普查局 澳门特区政府近年的"现金分享计划"是加剧通货膨胀的元凶之 一.澳门特区政府一方面源於处理2005―2007年期间的政治气氛,另 一方面则欲透过增加M2在货币市场的流动性来刺激经济理论中的乘 数效果.澳门特区政府在这项"现金分享计划"到底是否出现"等式 供给"(即将澳门货币供给量的整体规模基数做大)的技术性问题? 还是"现金分享计划"的即期政治效果是远超乎於经济效果的政治考 量?这个议题与政府的政策制定都长期被民众所质疑. "现金分享计划"已经是政治化的经济议题.在经济或民生议题 上,政治上的妥协是短期的权宜之计,并非长远永续之计.政治效果 一般都是短暂的,经济问题却是悬而未决,一旦公共财政进入衰退时 刻或长期累积的经济议题未获得妥善处理,届时引发的政治与经济问 题将是超乎社會所预期的负面影响.其次,澳门特区政府在财政政策 及经济政策上的操作能力与熟悉度是有待提升,毕竟澳门特区政府鲜 277 少运用科学的财政理论及经济理论应对技术层面的操作与问题,例如 运用公开市场操作等财政工具调整货币的流通性. 另外,在探讨澳门民众在政府移转支付的"现金分享计划"的经 济效益时,民众所取得的货币是否會转化成消费用途是一个问题?接著,政府移转支付的货币供给是否能刺激本地财货或劳务市场的经济 规模则是另一个被质疑的问题.其次,在澳门欠缺多元的劳务或消费 市场的情况下,政府因"现金分享计划"而增加的货币流向如果不如 预期在澳门境内消费、储蓄或投资,其极有可能导致更多的澳门币 (或兑换港币及人民币)流向境外体系. "现金分享计划"除了不利於澳门经济发展外,其对社會方面也 产生不良的影响.在澳门有不少社會阶层的民众对於现金分享的依赖 性是负面的,尤其是有不少青年并未认真思考"现金分享计划"的财 务规划,相反的加剧他们对社會潮流产品(指奢侈品)或服务的追求 慾望.倘若特区政府在没有"信心担保"(财政盈余)的财政政策 下,将不會再对社會推出"现金分享计划".不少的澳门居民會因失 去"现金分享计划"的庇荫或追求个人慾望而出现行为偏差,造成社 會的道德及犯罪问题日益恶化,这将对澳门整体社會及经济的永续性 发展构成严重的社會问题,其后果并不低於现金分享的原始政治 用意. 除此,若澳门特区政府将投入"现金分享计划"的资金转投入於 创造更好的经商环境及条件,更能彰显其背后的政治功能及经济效 益.虽然近年的人口成长拉动本地的需求市场,不过澳门本地的市场 规模成长依然不大,本地居民对财货及劳务需求依然是小宗;反而是 来澳门观光的旅客是带动澳门的财货及劳务的大宗消费客群.政府应 该思考如何持续发展本地的消费需求及供给,例如提供良好的经商条 件、生产制造、提升附加价值的产业升级环境等政策投入.货币供给 学派主张政府在经济体系中提高货币供给的预设条件是在特定时期内 以"特定的货币供给量"方得有效刺激经济发展的有效需求及稳定市 场的调节功能.因此,建议政府在制定公共经济政策的同时,不妨考 量货币供给学派的操作建议,方能制定一套具备效率的惠民政策. 278 澳门特区政府在近年来的财政盈余运用是存在很大的空间去探 讨.客观上,澳门特区政府对於公共财政的运用实际上是受到不少政 治因素而作出政策上的调整.公共财政的规划本质偏重於由政府主导 的对资源、财富、社會福利的分配关系.澳门特区政府在公共财政的 运用与规划有必要厘清其经济政策的政治任务.公共财政的政策贯彻 与最终目的可以很多元,例如充分就业、对抗通货膨胀、资源重配置 等目标.这些政策目标的共同性就是存在整体社會的公共性利益,并 非保障特定利益团体的垄断性政治. 澳门的公共财政向来欠缺平稳性,进而扩大了财政管理的困难 度.因此行政当局未来必须以税源多元化为长远目标,以改善此一情 况.然而考虑到澳门传统以来倾向采用低税率及简单税制,同时经济 规模亦不利太多不同种类的商业活动的运作和发展.8 特区政府应该提 高公共财政运用的透明度及操作性,坚持对澳门整体社會的福祉及永 续经营的目的负责,并非在高度资本主义的经济制度下为特定的利益 团体服务. 澳门近期的经济成长表现是存在"过热"的情况.政府在这经济 发展过程中所扮演的角色是举足轻重的,政府更有责任强化货币及财 政政策的规划.澳门的公共财政高度依靠来自博彩业的直接税源,其 过高的比重系造成澳门财政的不稳定因素,因为过度依赖的赌博专营 权直接税的易创性(vulnerability)很容易受到外围环境因素而引发澳 门财政收入出现结构性问题. 澳门的经济社會活动与政府在政策上的操作是息息相关的,然而 特区政府在政策决策及功能上的效率是有待改善的空间.政府在这个 发展过程中的政策制定与执行,必须考量其政策的适用性与操作性. 如前所述,经济发展固然需要财政政策及货币政策的支援性配合,例 如经济发展过热的时候,就应采取适当的紧缩货币政策来降低成本拉 8. 何浩然:"浅谈澳门公共财政制度",《行政》,第十三卷,总第四十七期,第101-107页. 279 动的通货膨胀.在货币市场过於热络的时机,政府应该透过加税或缩 减公共支出去控制货币市场的供给量.例如澳门的就业状况在近十年 即处於"充分就业"及国民人均所得都有显著的成长,这并非所谓的 政府功能所带来的经济效益;而实质上是博弈产业(所得在自由竞争 劳动市场)自身所创造出来的经济效益. 其次,澳门公共财政与民间投资之间的关系.澳门特区政府欲透 过扩大公共支出诱发私部门对市场的投资动机,藉此刺激更大的有效 需求,降低失业及提升所得.实际上,澳门特区政府运用的经济理论 基础(凯恩斯理论)并不适用在澳门目前的经济发展现况.澳门特区 政府的扩大公共支出并没有真正诱发澳门居民的投资意愿及有效需 求,因为澳门特区政府并未能提供一个良好的经商环境供澳门民间的 投资活动,相反地吸引更多的相关博奕产业的境外投资注入澳门的经 济结构及市场,导致澳门产业集中化的问题日益加剧.在澳门的私部 门投资方面,尤其是近几年严重的通货膨胀导致商业经营成本(租金、劳动成本、物料成本等生产要素)大幅增加以及未具良好的经商 环境导致私部门的可支配所得或投资动机的资金多转向香港的资本市 场及中国内地市场的投资.虽然澳门特区政府在营业税方面的调降有 助於提升本地企业经营的投资及经济活动,不过民间的中小企业或个 人对於本地消费财货供给链(supply chain)的上流被大企业所垄断, 导致其经营发展条件受到限制,投资利润的空间被缩小而降低民间投 资的意愿. 第三,澳门公共财政与民间储蓄之间的关系.澳门近年的储蓄 成长是随可支配所得的增加而成长,在图2的资料走势指出在十年之 间就从2002年的960.9亿增至2011年的2,915亿澳门元,期间成长幅 度约两倍.澳门居民的投资与储蓄跟澳门特区政府的财政政策有很 大的反向关系.政府扩大境内投资只能带动内部的劳务需求,是解 决部分的就业问题与带动所得增加.不过,多数的澳门居民都偏好 将可支配所得作预防性储蓄(即预防性动机大於投资性动机),通 货膨胀也反映出民众对消费信心指数并不高.另外,澳门民众在一 般投资活动都偏向於选择在香港的资本市场购买衍生性商品及保险 等金融产品,造成澳门本地的金融市场及资本投资活动被香港所吸 收而产生"磁吸效应". 280 2 2002 资料来源:澳门特别行政区政府统计暨普查局 第四,澳门的公共财政与民间消费之间关系.如前所述,澳门自 身的消费市场规模是有限的,尤其是零售业、酒店业及相关的服务行 业,大部分是由澳门的境外游客所支撑著.此外,澳门本地居民的消 费偏好是倾向外向型的消费行为,例如出国旅游、大量进口外国财货 而非使用本地财货及劳务,导致澳门币大量流向境外而降低本地服务 业的经济规模及市场的有效需求. 除此,澳门特区政府的财政政策与其他政策存在著协调性的问 题.例如,特区政府降低营业税的政策并没有跟上环保政策.澳门近 年的二氧化碳的排放量提升、严重的交通堵塞问题,除了受到所得增 加的需求因素外,机动车辆税的降低是加剧环境污染等社會成本的恶 化.即使特区政府提供优化交通系统的措施,其间接地抵销了公共政 策与财政政策的功效. 澳门本地的通货膨胀上涨都受到不同主观因素及程度的影响.在 受到国际原物料市场价格的波动性影响及人民币汇率连动效应(二者 属於外部因素而造成的输入性通货膨胀)的影响外,澳门内部的需求 拉动因素及成本推动因素也是澳门近年通货膨胀的内在因素.另外, 澳门特区政府在货币供给与需求方面的调节政策与效率欠佳的前提 下,也造成澳门的通货膨胀加剧的主因.原由一,澳门金融管理局释 放的货币供给比例并未针对性做出货币供给学派所谓的"定时定量" 281 的供给调节政策.原由二,澳门政府的扩大公共支出及福利政策(现 金分享计划、提高津贴、生活补助等福利)并未能解决通货膨胀的问 题;相反的,政府在扩大这些公共支出的操作是逆向操作,导致"过 多的货币量追求过少的财货"的通货膨胀现象.在於公共财政运用的 问题上,澳门特区政府多偏於"政治因素",导致公共财政长期都有 存续性的问题.若持续不作出适当调整,届时的货币供给及宽鬆财政 會拖垮未来长期的财政税入.客观上,澳门特区政府对於公共财政的 运用需要强调多元规划途径及注重公共财政与其他公共政策的协调性 整合.澳门特区政府可以尝试运用长期积累的部分外汇储备来从事海 外生产或投资来弥补境内产业集中化的问题.
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265 《行政》第二十六卷,总第一百期,2013 No.2,265—281 * 长期以来,澳门是高度开放及高度仰赖资源与资金输入的海岛型 经济体.然而,澳门今日的经济成长主要受到2003年赌权开放后所带 来的经济效应,驱动了澳门经济快速发展至今日的经济规模.澳门在 近十年的经济成长速度都格外受到亚洲各国的瞩目,其人均生产总值 从2002年的15,987美元成长至2011年的66,311美元.随著赌权的开放 加速了澳门博彩业的发展,与此同时也导致了澳门出现经济结构集中 化的经济困境(如同经济学上的"荷兰病"1 ). 对於澳门这个资本主义的经济体而言,在经济发展上是承受巨 大的外部因素的制约,尤其是区域经济环境与国际原物料价格波动 (volatility).从表1澳门2002-2011年人均本地生产总值观察,所 幸的是,澳门在低迷的全球经济条件下仍然能在2008年取得9.66%的GDP成长率,更在2010年创下历史新高的24.45%的经济成长.这些 * 澳门大学政府与公共行政学系国际关系博士候选人. 1. 荷兰病(the Dutch disease)是指一国特别指中小型经济体的某一产业部门异常繁荣而 导致其他部门的衰落现象.1960年代,已是主要制成品出口国家的荷兰因发现大量天 然气,於是荷兰政府大力集中发展天然气产业.因此,荷兰的天然气出口剧增,国际 收支也出现顺差,经济显现繁荣景象.然而,由於蓬勃发展的天然气产业却严重打击 了荷兰的农业及其他工业制造部门,并导致荷兰盾的汇率大幅升值,削弱了出口产业 的国际竞争力.到了1970年代,荷兰面临严重的通货膨胀,制成品出口因此下降,收 入增长率下降及严重的失业率问题.这种资源产业在繁荣时期受到价格膨胀而以牺牲 其他产业为代价的现象统称为"荷兰病".在澳门的"荷兰病",影射澳门博奕产业 的蓬勃发展,造成了澳门产业集中化的经济现象,削弱了澳门其他服务产业的发展条 件.其中,这些经济限制包括了生产成本的上升及人力资源的分配皆受到博彩业集 中化的影响;此外,这种情形也衍生了经济生产过程中的素质问题及不少负面的社 會问题. 266 在逆势成长的经济数據,很大程度也反映出澳门经济是有赖於中国中 央政府的有关配合政策(开放"自由行"政策)与"内地与澳门关於 建立更紧密经贸关系的安排(Mainland and Macao Closer Economic Partnership Arrangement,简称CEPA). 1 2002-2011 年度 本地生产总值 (以当年价格按支出法计算) 同期年度变动率 2002 15,987 6.130% 2003 17,809 10.231% 2004 22,450 20.673% 2005 24,763 9.341% 2006 29,261 15.372% 2007 34,675 15.614% 2008 38,384 9.663% 2009 39,773 3.492% 2010 52,650 24.458% 2011 66,311 20.601% 资料来源:澳门特别行政区政府统计暨普查局 在澳门整体的经济发展上,CEPA已经进一步深化了澳门对中国 内地的贸易依赖度.然而,人民币在近年来不断地升值,对高度依赖 中国内地财货输入的澳门来说,造成了一定程度的经济压力.这种透 过汇率(人民币升值比率)传递的效应,对澳门的通货膨胀造成一定 压力.有研究发现,人民币每升值1%會导致澳门通货膨胀大约增加 0.25%,但这一弹性系数将随澳门从中国进口比例的降低而减少,大 约从中国大陆进口比例每降低1%,人民币升值比率对澳门通货膨胀的 影响将减少0.05%.2 澳门本地的通货膨胀不仅受到人民币汇率连动效应的影响,同时 也面临内在因素的影响,尤其是澳门特区政府在货币供给与需求方面 2. 马如飞:"人民币汇率传递效应与澳门通货膨胀",《澳门经济》,第三十期,2011 年6月. 267 的调节政策.以经济学或财政学的角度而言,两者皆认为通货膨胀的 主因乃受到货币供需的影响.然而,这种货币的供需因素则归属政府 在货币的供给量与需求量上的调节作用能否符合经济发展的实际情 况.简言之,过多的货币供给量追求过少的财货或劳务會导致"供过 於需"的价值下降,即一般所称的通货膨胀.倘若国民所得的成长速 度不如通货膨胀的速度,很大机率會将经济压力转化成社會压力,构 成执政当局对比的政治压力.因此,政府在公共财政的操作上,必然 得寻求货币在"质"与"量"的平衡性调整.本文将针对澳门特区政 府在公共财政的运用与规划作深入的探讨,其中将以因应通货膨胀列 为澳门特区政府的经济目标之一,并透过本文传达一些建议供有关当 局参考. 公共财政的目的不外乎是在满足国家或政府的公共需求,其在内 容上是获得及从事政府在活动上必须的货币所得,并对货币收支作平 衡性的调整;简言之,运用财政收支对经济社會进行调整,以实现更 多的财政目的.随著各国政府对经济发展问题的关注,福利经济学的 地位日益提高,经济控制论在财政领域里得到应用,其财政政策即包 括所有经由公共支出、资源动员、公共企业与准公共企业的定价实现 对资源的公共控制以增加全民福利的措施.3 Wolfson认为财政政策是 提供一种改善经济协调的方法,它涉及到最低的强制,使得资源管 理以及稀少性的决策经济化,并透过补充改善作为经济制度的主要 协调者,即政府可以运用价格机制的运行使得公共偏好对全民福利 施加影响. 新古典学派的经济学者认为政府可以运用财政来干预经济,以 克服资本主义在资源配置上的弊端及缓和贫富差距的分化矛盾.凯 恩斯学派(Keynesian)的经济理论认为政府透过财政政策(fiscal 3. D.J. Wolfson, Public Finance and Development Strategy, The Johns Hopkins University Press, p.5. 268 policy)的课税与公共支出可以影响社會的有效需求,并能提升就业 水准与避免通货膨胀或通货紧缩的发生而实践经济稳定的目的. 以Milton Friedman为首的货币学派则主张自由放任,反对政府对 市场的干预和调节经济;政府应当实行单一规则的货币政策4 ,其控制 通货膨胀比减少时也更具意义.相较於凯恩斯提出的增加公共支出會 减少经济的不稳定性的论调,货币学派则认为政府必须减少对经济的 干预,并实施压缩的财政支出及平衡的财政政策.供给学派主张反对 政府以高税率及反对政府扩大财政支出,力争平衡预算.供给学派认 为社會福利制度會削弱个人储蓄;社會福利制度會抑制人们工作的经 济性,滋长基层民众对政府提供福利制度的依赖性.在相当程度上, "欧债五国"5 的债信危机解释了供给学派对凯恩斯的扩大公共支出的 批判,主张采取"供给管理"而非凯恩斯的"需求管理".供给学派 也主张透过减税、放宽限制条件,反对政府对於不利於此及供给的调 节干预. 综观西方财政政策的理论发展,财政政策实际上就是政府的干预 市场机制的手段之一,亦是政府用来促进经济发展的间接控制工具. 由於市场经济或资本主义的制度缺陷与矛盾未能完全符合经济发展的 条件,迫使政府不得不承认政府对市场干预的存在意义.政府透过对 市场机制的干预的财政工具多数主要是以税收、公共支出的增减及公 债的公开操作为财政工具. 对於澳门整体经济发展而言,西方的经济理论并不全然符合澳门 现况的经济条件.学界在探讨澳门特区政府在财政政策的运用一般上 會优先探讨其制定的目的性.例如澳门特区政府降低营业税,目的就 是为了鼓励个人与企业增加投资;转移支付的"现金分享计划"是为 了安抚澳门居民对社會生活的政治压力. 4. 即在一个特定时间内,以一个固定的货币供给量增长率,而这个增长率应该是在保证物 价水平稳定不变的条件下,与预计的实际国民收入在长期内會有的平均增长率相一致. 5. 涵盖了葡萄牙(Portugal)、义大利(Italy)、爱尔兰(Ireland)、希腊(Greece)、 西班牙(Spain),特别指各国的主权债券市场.这些欧洲国家的经济增长停滯不前, 失业率高,又有较高的财政赤字.欧元区的主权债信危机主要是因为这些国家在为了 政治因素而编列长期的赤字预算及扩大的福利制度等公共支出,导致偿债期约到期而 无力偿还债务,引发欧元区的主权债信危机. 269 在表2及表3的数據显示澳门在近年的财政预算都是连续的预算盈 余,有超过八成以上是来自於批给赌博专营权之直接税的经济贡献. 除此,澳门财政现况具有以下几个特色: 澳门部分的直接税税收连续超过应付的总体公共支出比例,即财 政盈余成长幅度超过公共支出成长的正常情况; 澳门特区政府的零债务,即没有发行公债来调节公共财政; 澳门特区政府没有国防预算的支出,对於其他领域的预算配额是 相对较高的; 近年的财政盈余都对全民实施"现金分享计划",试图将财政资 源分配至民间部门. 2 2007-2011 主要税收项目 2007 (澳门币 百万元) 2008 (澳门币 百万元) 2009 (澳门币 百万元) 2010 (澳门币 百万元) 2011* (澳门币 百万元) 批给赌博专营权 之直接税 29,340.70 39,563.70 41,870.00 65,003.80 94,112.20 营业税 0.1 0.1 0.2 0.1 0.2 职业税 668.4 819.1 788.7 836.7 960.5 房屋税 396.3 314.8 389.6 446.5 319.9 所得补充税 2,387.40 2,009.50 1,885.00 2,306.20 2,719.10 旅游税 174.3 266.1 265.1 339.8 448.4 印花税 1,110.80 9 08.9 623.4 867.8 1,427.10 消费税 318.8 255.8 216 258.8 411.2 机动车辆税收 455.2 452.7 386.9 736 1,053.40 总税收 34,852.00 43,681.80 46,424.90 70,795.70 101,452.00 直接税占整体税 收比例 84.19% 90.57% 90.19% 91.82% 92.77% 资料来源:澳门特区政府财政局 * 时值 270 3 2002-2011 年度 公共收入 (千澳门元) 公共支出 (千澳门元) 盈余/(赤字) (千澳门元) 2002 15,226,922 13,486,946 1,739,976 2003 18,370,626 15,712,968 2,657,658 2004 23,863,539 17,703,006 6,160,533 2005 28,200,823 21,184,258 7,016,565 2006 37,188,518 27,349,764 9,838,754 2007 53,710,495 23,345,984 30,364,511 2008 62,259,343 30,443,427 31,815,916 2009 69,870,878 35,459,918 34,410,960 2010 88,488,054 38,393,909 50,094,145 2011 122,972,322 45,593,322 77,379,000 资料来源:澳门特别行政区政府统计暨普查局 澳门的经济发展本身就受到天然资源及市场规模的限制,因此资 本主义的高度开放制度是澳门长期实施的政策方针.在经济发展的内 在条件上,澳门缺乏天然资源与自主的经济体系,没有健全的工业制 造或农业基础,因此仅能仰赖博彩集中化的博彩业、旅游业、零售业 及酒店业等服务产业的支撑.在这些产业群之中,彼此都存在著高度 的相互依赖关系.如果博彩业发生问题将引发连锁效应,造成经济成 长停滯,甚至衍生成高风险的经济危机. 随著澳门经济的迅速发展,澳门经济社會对社會福利的"政治要 求"愈来愈高,澳门特区因此逐渐运用财政政策来处理民生问题,其 中包括了"现金分享计划"、"社會救济福利"及"抗通胀"等措 施.然而,在辨别澳门的通货膨胀问题及相关经济议题之前,必须先 了解澳门的货币体系与经济发展之间的关系. 在辨别体系与经济问题之间的关系之前,必须先清楚瞭解介於体 系与经济问题之间的制度管理角色(institutional governing roles). 澳门金融管理局是主管金融稳定及货币政策的机关,其职能主要调节 271 货币稳定及金融稳定发展的功能.因此,主管澳门的汇率政策及货币 政策的机构扮演著重要的枢纽角色,其政策决定牵涉澳门经济持续发 展的条件.然而,澳门金融管理局在管轄澳门金融体系所能发挥的作 用却是有限的,部分仅限於澳门法律制度的规範;更大部分被限制於 经济上的"自主性".澳门的货币市场不同於一般的传统市场的概 念,因为澳门并没有自身的资本市场.澳门元本身的缺陷就在於它不 是国际主要货币,也不是区域货币,仅作为澳门境内的法定货币的功 能.在国际货币市场上,港元及人民币的流动性都大幅优於澳门元. 货币的流通性即象徵著货币的有效价值,货币价值(或在国际贸易上 的汇率)的升值或贬值将对该经济体本身的生产及民生经济有直接密 切的关系.国际货币市场对澳门元的流通性及需求偏好并不具信心. 因此,澳门元必然得与作为国际主要货币的港元一起挂勾.以此推 论,澳门元的有效价值一样受到港币的影响.假设港元受到国际市场 相当程度的波动或被炒作, 澳门元也會因此而受到波及.届时,澳 门元在对外贸易的汇兑(贬值)及境内过多的货币流通的澳门元(贬值),"双贬效应"将严重影响澳门居民及投资者(含境外投资者) 对澳门元失去信心,极有可能重演1997年的亚洲金融危机.另外, 因为长期受到港资企业及金融体系的影响,港元的流动性在澳门本地 的货币市场都优於法定货币的澳门元.港元是澳门金融体系的主要支 柱,这说明了港元在澳门货币体系中的重要地位及市场对港元需求的 偏好.在澳门金融体系中的银行,有超过七成以上是港资银行,其很 大程度上是跟随香港金融体系的措施.在某种程度上,澳门金融管理 局在调节功能及应对国际经济变化的措施上,其实是采取与香港金融 管理局的同步措施. 通货膨胀(inflation)是因货币数量增加或货币流动速度加快, 使货币的整个总流通量相对的增加,导致物价长期持续的上涨,使币 值下跌的现象.通货膨胀大致上主要是受到"货币供需"及"成本因 素"的影响.简言之,因成本上升造成,如原料成本(如石油价格猛 涨等造成)或工资(如劳动成本)上升过快,称为"成本推力型通货 膨胀";另一种则因社會游资或热钱(hot money)太多,则变成太多 的钱去追逐相对较少的货物,以致引起物价上涨,一般称之为"需求 拉力型通货膨胀".当通货膨胀发生时,对经济社會及政治稳定會构 272 成一定的威胁,因为它是由下到上的结构性问题.例如:日常必需品 的价格普遍上扬,一个家庭如果要维持原来的消费水准,必须增加可 支配所得,否则會产生"入不敷出"的经济窘境,尤其是中、低固定 收入且无自用住宅者,遭受通货膨胀之害最严重;通货膨胀會导致房 地产价格的上扬,因此拥有房地产的人财富會跟随增值,但是没有房 地产的人则更加买不起房地产;通货膨胀會使债权人受损,因为所收 到的本金的购买力已经相对贬值,债权人因此會将通货膨胀带来的损 失转嫁到债务人的租金上,加剧经济活动的成本(企业會选择提高财 货或劳务的价格将成本转嫁给消费端或歇业)及民众的生活成本;生 产成本急速上扬或消费者购买力剧降时,企业的利润會受到影响;另外,通货膨胀对於长期债务的债务人而言,某种程度上对其的影响刚 好是相反,因为他在债务契约不变的条件下,只要付出相对贬值的货 币就可取得相对价值高的本金或财产权. 在探讨澳门的通货膨胀时,其构成的原因是多元且 复杂的.首先,澳门的经济发展与外部环境实际上是直接挂勾的关系.换言之, 国际市场的不确定性与波动性对澳门经济发展自然會产生很大的市场 反应.在国际原油、原物料的价格皆高涨之际,对全球化的世界经济 是连动效应,各国都疲於采取措施压抑通货膨胀的蔓延及其带来的政 治效应.对於高度仰赖境外财货输入的澳门而言,其因国际市场价格 的提升而加剧该输入财货的成本,造成"输入性通货膨胀" .6 其次, 博彩业带来的经济发展也带动了澳门本地的工资(劳动成本),原物 料等价格上涨以及某些企业垄断等成本上扬,这也相当程度反映出供 给面生产不足导致的情况.换言之,这解释了"成本因素"及"供给 面"造成的"成本推动型通货膨胀".第三,澳门在近年出现"过多 的货币追逐太少的商品及劳务"是造成"需求拉力型通货膨胀"的主 因.由於澳门的经济发展规模的扩大及澳门在回归后前期连续的通货 紧缩,从表4的货币流量统计显示自2009年澳门金融管理局不断大量释 6. 当一国的货币相对於他国的货币贬值时,也就是一单位的该国货币只能换到较少的他 国货币,此时从他国输入到该国的商品价格就會上涨,也就是进口商品价格变贵了, 这就是从他国输入了物价上涨的因素.所以一国对很多国家的货币都贬值的话,不管 从那个国家输入的商品价格都會上涨,输入性通货膨胀的压力就愈大. 273 出M2的流动量来增加市场的货币供给;2009年的增幅是受到"现金分 享计划"因素及2003年的增幅是受到"赌权开放"的市场货币需求因 素与通货紧缩的经济背景. 事实上,在澳门的通货膨胀并不全然是输入性通货膨胀的因素, 部分原因是归咎於澳门有关当局对货币市场的调节机制.然而,澳门 金融管理局其释放的货币供给比例并未针对性做出货币供给学派所谓 的"定时定量"的供给调节政策.Milton Friedman指通货膨胀的控制 有赖於货币上与财政上的限制,因为通货膨胀的最根本原因是货币供 给量多於需求量,於是"通货膨胀是一定會到处发生的货币现象". 政府不可令借资过於容易,其自身亦不可超额贷款.这个观点是著重 於政府预算赤字与利率以及经济生产力,也就是由生产成本(总供 应)所推动的通货膨胀(cost-pull inflation). 4 2002-2011 年度 货币供应 M2 (百万澳门 元) 同期变动 货币供应 M1 (百万澳门 元) 同期变动 储蓄总额 (百万澳门 元) 同期变动 2002 98,959.30 7.49% 6,350.80 6.84% 18,196.80 17.85% 2003 111,090.00 10.92% 8,789.50 27.75% 16,249.00 -11.99% 2004 120,947.00 8.15% 13,440.70 34.61% 19,194.10 15.34% 2005 135,659.80 10.85% 12,788.90 -5.10% 45,373.00 57.70% 2006 168,911.90 19.69% 18,255.20 29.94% 57,520.40 21.12% 2007 185,540.60 8.96% 22,606.60 19.25% 76,262.60 24.58% 2008 189,790.30 2.24% 24,729.60 8.58% 77,932.10 2.14% 2009 212,233.30 10.57% 30,606.80 19.20% 83,206.60 6.34% 2010 243,053.80 12.68% 34,729.70 11.87% 79,427.70 -4.76% 2011 297,963.90 18.43% 36,243.30 4.18% 92,865.10 14.47% 资料来源:澳门特别行政区政府统计暨普查局 一般上,多数的政府會偏於采取相当紧缩的财政政策及货币政策 来舒缓通货膨胀的压力.简言之,这些国家的政府或中央银行會透过 公债的发行、提高法定储备率、提高重贴现率来抑制过多的货币流通 274 在整个货币体系,调节市场的适当流量水准.而澳门特区政府的扩大 公共支出及福利政策(现金分享计划、提高津贴、生活补助等福利) 实际上并未能解决通货膨胀的问题;相反的,其扩大这些公共支出的 操作是逆向操作,不仅增加市面上的货币供给量,也加剧"过多的货 币量追求过少的财货"的通货膨胀现象. 一般在探讨通货膨胀的衡量指标时,较常被运用的是以消费者物 价指数(Consumer Price Index,CPI)来衡量在一个社會经济体中市 场经济活动与政府货币政策的重要参考指标.它反映出经济社會中的 就业情况及国民生产毛额增长的社會经济目标.澳门境内的通货膨胀 在2011年全面大幅度加剧,从表5的综合消费物价指数中可以观察出 2011年是澳门近年最严重的通货膨胀,尤其是民生用品的财货及劳务 的价格上涨幅度几乎都超过10%.倘若持续延续下去,势必造成失控 的恶性循环通货膨胀.如何控制或舒缓CPI的上涨因此成为澳门特区 政府相当难度的政治任务与责任.故此,在澳门的货币市场上的供给 量是否能达至均衡本身就仰赖於相关机构对於货币的供需的控制. 5 2002-2011 年度 食物及 非酒精 饮品类 烟酒类 衣履类 住屋及 燃料类 家居设 备及用 品类 医疗类 交通类 通讯类 康乐及 文化类 教育类 杂项商 品及服 务类 2001 71.92 89.34 113.99 72.36 97.5 82.78 86.16 126.37 95.76 104 85.3 2002 70.4 91.57 102.44 70.09 93.9 82.8 85.88 120.51 91.42 104.06 84.68 2003 69.51 91.54 89.8 69.24 91.37 82.43 86.92 114.53 89.44 104.62 85.29 2004 71.06 91.83 92.8 69.01 92.48 82.38 88.58 113.07 87.47 106.72 86.44 2005 73.9 93.49 91.97 74.81 93.41 82.83 90.57 110.7 88.7 112.09 88.36 2006 76.64 96.81 87.63 83.61 94.63 84.28 93.72 107.77 89.07 121.22 90.95 2007 82.92 97.55 88.73 91.59 96.4 86.65 96.22 104.48 91.04 123.58 94.3 2008 97.19 99.34 95.04 99.05 99.26 98.68 102.82 97.32 97.41 119.84 99.78 2009 102.57 109.08 104.07 97.8 101.44 102.08 96.87 95.64 100.55 107.21 104.22 2010 107.41 114.23 110.84 98.21 102.94 106.57 102.97 92.3 104.56 99.42 110.61 2011 116.16 115.59 118.3 101.58 107.6 113.04 111.97 82.45 109.95 100.93 120.63 资料来源:澳门特别行政区政府统计暨普查局 275 至於澳门在2008年全球金融危机受到的经济影响并不明显,很大 程度上是依赖CEPA的支撑效应及中央政府开放内地居民自由行带来的 宏观经济效应.同样地,这也形成澳门与内地之间的依赖关系进一步 深化,澳门的经济成长因此将跟随中国内地的经济发展同步发展.目前,澳门的经济发展与经济政策都直接与香港及中国内地的经济条件 直接挂勾,通货膨胀及财政收入也随之而变化.所幸的是,澳门因为 博彩旅游业、CEPA及"自由行"的政策庇护下,特区政府的财政收入 及居民的所得都有所增长,间接减缓通货膨胀对居民生活的影响. 澳门的通货膨胀在2002-2010年期间的表现都相当温和,从表6及图1关於澳门居民的总收入、本地生产总值及消费者物价指数的交叉分 析得出,居民所得收入的增加放缓了通货膨胀的压力(即所得收入的 增加幅度减通货膨胀的上涨幅度).在通货膨胀产生时,如果个人的 所得跟随增加,通货膨胀的损害则會相对减轻;相反地,当民众所得 跟不上通货膨胀或消费者物价指数时,此刻的通货膨胀會加剧,特别 是痛苦指数7 的攀升. 6 2002-2010 年度 人均总收入与本地生产总值成长之比 综合消费物价指数 人均本地居 民总收入 本地生产 总值 同期差比 总指数 同期差比 2002 - 6.130% - 80.11 -2.71% 2003 8.605% 10.231% 1.625% 78.86 -1.59% 2004 17.724% 20.673% 2.948% 79.63 0.97% 2005 8.191% 9.341% 1.150% 83.13 4.21% 2006 11.711% 15.372% 3.661% 87.41 4.90% 2007 24.354% 15.614% -8.741% 92.28 5.28% 2008 -0.904% 9.663% 10.567% 100.23 7.93% 2009 4.615% 3.492% -1.123% 101.4 1.15% 7. 痛苦指数等於通货膨胀与失业率之总合,表示一般大众对相同昇幅的通货膨胀率与失 业率感受到相同程度的不愉快. 276 年度 人均总收入与本地生产总值成长之比 综合消费物价指数 人均本地居 民总收入 本地生产 总值 同期差比 总指数 同期差比 2010 23.134% 24.458% 1.323% 104.25 2.73% 2011 110.3 5.49% 资料来源:澳门特别行政区政府统计暨普查局 1 2002-2010 资料来源:澳门特别行政区政府统计暨普查局 澳门特区政府近年的"现金分享计划"是加剧通货膨胀的元凶之 一.澳门特区政府一方面源於处理2005―2007年期间的政治气氛,另 一方面则欲透过增加M2在货币市场的流动性来刺激经济理论中的乘 数效果.澳门特区政府在这项"现金分享计划"到底是否出现"等式 供给"(即将澳门货币供给量的整体规模基数做大)的技术性问题? 还是"现金分享计划"的即期政治效果是远超乎於经济效果的政治考 量?这个议题与政府的政策制定都长期被民众所质疑. "现金分享计划"已经是政治化的经济议题.在经济或民生议题 上,政治上的妥协是短期的权宜之计,并非长远永续之计.政治效果 一般都是短暂的,经济问题却是悬而未决,一旦公共财政进入衰退时 刻或长期累积的经济议题未获得妥善处理,届时引发的政治与经济问 题将是超乎社會所预期的负面影响.其次,澳门特区政府在财政政策 及经济政策上的操作能力与熟悉度是有待提升,毕竟澳门特区政府鲜 277 少运用科学的财政理论及经济理论应对技术层面的操作与问题,例如 运用公开市场操作等财政工具调整货币的流通性. 另外,在探讨澳门民众在政府移转支付的"现金分享计划"的经 济效益时,民众所取得的货币是否會转化成消费用途是一个问题?接著,政府移转支付的货币供给是否能刺激本地财货或劳务市场的经济 规模则是另一个被质疑的问题.其次,在澳门欠缺多元的劳务或消费 市场的情况下,政府因"现金分享计划"而增加的货币流向如果不如 预期在澳门境内消费、储蓄或投资,其极有可能导致更多的澳门币 (或兑换港币及人民币)流向境外体系. "现金分享计划"除了不利於澳门经济发展外,其对社會方面也 产生不良的影响.在澳门有不少社會阶层的民众对於现金分享的依赖 性是负面的,尤其是有不少青年并未认真思考"现金分享计划"的财 务规划,相反的加剧他们对社會潮流产品(指奢侈品)或服务的追求 慾望.倘若特区政府在没有"信心担保"(财政盈余)的财政政策 下,将不會再对社會推出"现金分享计划".不少的澳门居民會因失 去"现金分享计划"的庇荫或追求个人慾望而出现行为偏差,造成社 會的道德及犯罪问题日益恶化,这将对澳门整体社會及经济的永续性 发展构成严重的社會问题,其后果并不低於现金分享的原始政治 用意. 除此,若澳门特区政府将投入"现金分享计划"的资金转投入於 创造更好的经商环境及条件,更能彰显其背后的政治功能及经济效 益.虽然近年的人口成长拉动本地的需求市场,不过澳门本地的市场 规模成长依然不大,本地居民对财货及劳务需求依然是小宗;反而是 来澳门观光的旅客是带动澳门的财货及劳务的大宗消费客群.政府应 该思考如何持续发展本地的消费需求及供给,例如提供良好的经商条 件、生产制造、提升附加价值的产业升级环境等政策投入.货币供给 学派主张政府在经济体系中提高货币供给的预设条件是在特定时期内 以"特定的货币供给量"方得有效刺激经济发展的有效需求及稳定市 场的调节功能.因此,建议政府在制定公共经济政策的同时,不妨考 量货币供给学派的操作建议,方能制定一套具备效率的惠民政策. 278 澳门特区政府在近年来的财政盈余运用是存在很大的空间去探 讨.客观上,澳门特区政府对於公共财政的运用实际上是受到不少政 治因素而作出政策上的调整.公共财政的规划本质偏重於由政府主导 的对资源、财富、社會福利的分配关系.澳门特区政府在公共财政的 运用与规划有必要厘清其经济政策的政治任务.公共财政的政策贯彻 与最终目的可以很多元,例如充分就业、对抗通货膨胀、资源重配置 等目标.这些政策目标的共同性就是存在整体社會的公共性利益,并 非保障特定利益团体的垄断性政治. 澳门的公共财政向来欠缺平稳性,进而扩大了财政管理的困难 度.因此行政当局未来必须以税源多元化为长远目标,以改善此一情 况.然而考虑到澳门传统以来倾向采用低税率及简单税制,同时经济 规模亦不利太多不同种类的商业活动的运作和发展.8 特区政府应该提 高公共财政运用的透明度及操作性,坚持对澳门整体社會的福祉及永 续经营的目的负责,并非在高度资本主义的经济制度下为特定的利益 团体服务. 澳门近期的经济成长表现是存在"过热"的情况.政府在这经济 发展过程中所扮演的角色是举足轻重的,政府更有责任强化货币及财 政政策的规划.澳门的公共财政高度依靠来自博彩业的直接税源,其 过高的比重系造成澳门财政的不稳定因素,因为过度依赖的赌博专营 权直接税的易创性(vulnerability)很容易受到外围环境因素而引发澳 门财政收入出现结构性问题. 澳门的经济社會活动与政府在政策上的操作是息息相关的,然而 特区政府在政策决策及功能上的效率是有待改善的空间.政府在这个 发展过程中的政策制定与执行,必须考量其政策的适用性与操作性. 如前所述,经济发展固然需要财政政策及货币政策的支援性配合,例 如经济发展过热的时候,就应采取适当的紧缩货币政策来降低成本拉 8. 何浩然:"浅谈澳门公共财政制度",《行政》,第十三卷,总第四十七期,第101-107页. 279 动的通货膨胀.在货币市场过於热络的时机,政府应该透过加税或缩 减公共支出去控制货币市场的供给量.例如澳门的就业状况在近十年 即处於"充分就业"及国民人均所得都有显著的成长,这并非所谓的 政府功能所带来的经济效益;而实质上是博弈产业(所得在自由竞争 劳动市场)自身所创造出来的经济效益. 其次,澳门公共财政与民间投资之间的关系.澳门特区政府欲透 过扩大公共支出诱发私部门对市场的投资动机,藉此刺激更大的有效 需求,降低失业及提升所得.实际上,澳门特区政府运用的经济理论 基础(凯恩斯理论)并不适用在澳门目前的经济发展现况.澳门特区 政府的扩大公共支出并没有真正诱发澳门居民的投资意愿及有效需 求,因为澳门特区政府并未能提供一个良好的经商环境供澳门民间的 投资活动,相反地吸引更多的相关博奕产业的境外投资注入澳门的经 济结构及市场,导致澳门产业集中化的问题日益加剧.在澳门的私部 门投资方面,尤其是近几年严重的通货膨胀导致商业经营成本(租金、劳动成本、物料成本等生产要素)大幅增加以及未具良好的经商 环境导致私部门的可支配所得或投资动机的资金多转向香港的资本市 场及中国内地市场的投资.虽然澳门特区政府在营业税方面的调降有 助於提升本地企业经营的投资及经济活动,不过民间的中小企业或个 人对於本地消费财货供给链(supply chain)的上流被大企业所垄断, 导致其经营发展条件受到限制,投资利润的空间被缩小而降低民间投 资的意愿. 第三,澳门公共财政与民间储蓄之间的关系.澳门近年的储蓄 成长是随可支配所得的增加而成长,在图2的资料走势指出在十年之 间就从2002年的960.9亿增至2011年的2,915亿澳门元,期间成长幅 度约两倍.澳门居民的投资与储蓄跟澳门特区政府的财政政策有很 大的反向关系.政府扩大境内投资只能带动内部的劳务需求,是解 决部分的就业问题与带动所得增加.不过,多数的澳门居民都偏好 将可支配所得作预防性储蓄(即预防性动机大於投资性动机),通 货膨胀也反映出民众对消费信心指数并不高.另外,澳门民众在一 般投资活动都偏向於选择在香港的资本市场购买衍生性商品及保险 等金融产品,造成澳门本地的金融市场及资本投资活动被香港所吸 收而产生"磁吸效应". 280 2 2002 资料来源:澳门特别行政区政府统计暨普查局 第四,澳门的公共财政与民间消费之间关系.如前所述,澳门自 身的消费市场规模是有限的,尤其是零售业、酒店业及相关的服务行 业,大部分是由澳门的境外游客所支撑著.此外,澳门本地居民的消 费偏好是倾向外向型的消费行为,例如出国旅游、大量进口外国财货 而非使用本地财货及劳务,导致澳门币大量流向境外而降低本地服务 业的经济规模及市场的有效需求. 除此,澳门特区政府的财政政策与其他政策存在著协调性的问 题.例如,特区政府降低营业税的政策并没有跟上环保政策.澳门近 年的二氧化碳的排放量提升、严重的交通堵塞问题,除了受到所得增 加的需求因素外,机动车辆税的降低是加剧环境污染等社會成本的恶 化.即使特区政府提供优化交通系统的措施,其间接地抵销了公共政 策与财政政策的功效. 澳门本地的通货膨胀上涨都受到不同主观因素及程度的影响.在 受到国际原物料市场价格的波动性影响及人民币汇率连动效应(二者 属於外部因素而造成的输入性通货膨胀)的影响外,澳门内部的需求 拉动因素及成本推动因素也是澳门近年通货膨胀的内在因素.另外, 澳门特区政府在货币供给与需求方面的调节政策与效率欠佳的前提 下,也造成澳门的通货膨胀加剧的主因.原由一,澳门金融管理局释 放的货币供给比例并未针对性做出货币供给学派所谓的"定时定量" 281 的供给调节政策.原由二,澳门政府的扩大公共支出及福利政策(现 金分享计划、提高津贴、生活补助等福利)并未能解决通货膨胀的问 题;相反的,政府在扩大这些公共支出的操作是逆向操作,导致"过 多的货币量追求过少的财货"的通货膨胀现象.在於公共财政运用的 问题上,澳门特区政府多偏於"政治因素",导致公共财政长期都有 存续性的问题.若持续不作出适当调整,届时的货币供给及宽鬆财政 會拖垮未来长期的财政税入.客观上,澳门特区政府对於公共财政的 运用需要强调多元规划途径及注重公共财政与其他公共政策的协调性 整合.澳门特区政府可以尝试运用长期积累的部分外汇储备来从事海 外生产或投资来弥补境内产业集中化的问题.