1 净水之供给与污水之排放 台湾聚落环境史研究之一 刘翠溶、刘士永 * 本文原刊於中央研究院经济研究所出版之 《经济论文》 , 第20 卷第 2 期(1992 年9月) , 页459-504 . 摘要本文试以环境史研究的角度,分别就自来水和下水道为主要对象,探讨台湾 地区聚落之给水与排水问题.自来水之创设和都市下水道之更张都始於日據时 期.本文除追述二十世纪以前台湾聚落的给水和排水状况外,重点在於检讨这两 项公共事业的发展及其效果.台湾自来水设施之创始在 1896 年;实际普及率在 1940 年约 15%,至1990 年已达 84%.自来水普及率不断提高是台湾地区居民 生活水准逐渐提高的指标之一.自来水之普及对胃肠疾病和乌脚病的防治有一定 的助益.至於都市下水道,十九世纪末台南市排水沟曾在官民合作下多次疏濬. 日據时期在大小市街逐渐扩充下水道设施.光复后,下水道是都市计画区内的公 共工程之一.不过,历年来因下水道之经费不足,雨水下水道工程实施率偏低, 而污水下水道工程之实施更较雨水下水道为晚;下水道建设赶不上都市发展与工 业发展之速度,普及率较诸先进国家显得严重落后.由於自来水和下水道都与水 源污染的防治有关,本文建议在制度与管理方面应谋适当之对策,以期两项设施 不再各自为政,以便合理而有效的运用可贵的资源和经费. 1. 前言聚落是人们在地面上营建的生活环境.由於地理条件、文化特徵和经济发展 程度之差异,各地的聚落型态和规模大小不同,并且一直随时在变化之中.台湾 的聚落多因闽粤移民到来而形成,聚落的型态和布局除适应台湾的自然条件外, 也受移民原籍的文化传统所影响;在长期的发展过程中,则又受到不同的政治和 经济条件所影响.地理学家、人类学家、社會学家和历史学家研究聚落往往以个 案为对象,因为只有就一个较小的範围才容易掌握其型态、特徵和演变过程.目 前有关台湾地区聚落的研究也大多数是个案研究,或以村或以市镇为对象,而这 * 作者分别是中央研究院经济研究所研究员、研究计画助理.本文为国科會专题研究计画 NSC- 0301-H001-08 的成果之一,对於国科會的资助,谨此志谢. 2 一类个案研究似乎还可以不断做下去.1 不过,我们的目标不在做个案研究,而 在从已有的论著和现存的史料中,尝试为台湾地区的聚落型态及其演变过程,提 出一些概括性的理解,以便做为整个环境史研究的背景.但就现阶段已掌握的资 料而言,尚不足以做好概括的工作,因此这部份将留待稍后进行.在这篇短文中, 我们将先探讨历史上台湾聚落环境给水与排水的问题. 从生态学的角度来说,水、空气和阳光为人类生存的三项基本要素;然其中 仅有水可被人类运用、储存与再制.就聚落的形成而言,水也是人们最优先考虑 的因素之一.考古发现的早期遗址显示,人们多选择近水但可避免水患的河谷台 地作为定居之所.2 游牧民族则必逐水草而居.人们取水的方法由原始而趋於复 杂,这个过程正可反映聚落发展后对水需求扩大所引起的技术改变.同时,人们 也需要运用各种方法来排除人造的污水和自然的水患,以维护聚落环境的卫生和 安全.稍具规模的给水与排水设施往往需要集众力为之或由官方主持,从而成为 公用事业.此外,人体组织中百分之七十是水,水的洁净与否深刻影响人们的健 康.基於这种理由,给水与排水问题无疑是环境史研究的一个重要课题. 这篇论文的重点在自来水和下水道两方面;前者供给净水,后者排放污水. 在台湾,自来水的创设和都市下水道的改善都始於日據时期,因此这两项新设施 的发展史尚不足百年.下文将先讨论自来水,再讨论下水道;在每一项中分别追 溯设施出现以前的情况,设施之创始与发展,并尝试检讨和评估其效果或影响. 自来水的部分文字较长,故再分四为小节;下水道的部分文字较短,则不再分节. 2. 净水的供给 世界上第一个自来水设施於 1761 年出现在英国伦敦.3 台湾第一个自来水 厂於 1896 年在淡水创设,而於 1899 年竣工,至今尚未达百年的历史.4 换言之, 人类直接取用天然水维生的日子其实远多於自来水.在未有自来水设施以前,人 们从居处附近的河川、溪流或湖泊取水,或修筑沟渠以引水至较远的聚落,或在 聚落附近凿井取水.各地居民用於盛水的器皿或有精粗,修筑的渠道或有长短, 凿井或有深浅,然而直接利用天然水则一.以下我们将先略述自来水创设前,台 湾聚落之给水情形,次论日據时期的建设,再论光复后的发展,然后再综述其效 果. 1 我们已收集的个案研究文献尚不完整,暂列如下:石万寿,1979,1983,1984;李明贤,1991 汪茂和,1986;吴育臻,1988;吴家彧,1985;吴海狮,1984;林仁川、王蒲华,1983;林秀 美,1978;林瑞穗,1972;林荣重,1985;孟静,1989;洪敏麟,1972;洪灿楠,1978;姜人 伟,1980;姜道章,1961,1964;庄英章,1977;温振华,1978,1986;黄师樵,1973;黄素 敏,1991;盛清沂,1980,1981;陈国栋,1983;张清和,1981;张福国,1985;詹智源,1982; 杨宗惠,1988;刘鸿喜,1978;蔡相煇,1976. 2 Kwang-chih Chang, 1986: 88-90. 3 《台湾省自来水事业经营发展之研究》 ,1972:1. 4 《台湾水道志》 ,1941:109;我闻,1975:256. 3 2.1 自来水创设前之给水情形 以台湾的自然条件来说,由於地处亚热带,雨量充沛,虽有季节的差异和逐 年的变异,年平均雨量达 2,500 公厘 (或作 2,510 公厘),总共约为 880 亿立方公 尺 (或作 904 亿立方公尺).雨水落到地面,除蒸发和渗透外,大部分汇集到河 川.台湾地区有河川数百条,其中主要河川 19 条、次要河川 32 条、普通河川 100 条.因山高水急,河水在山间不易蓄积,在冲积平原,流速趋缓,河水乃成 为人们用水的主要来源.此外,冲积平原地质疏鬆,地表水易於渗透形成地下水 层.台湾地区地下水丰富的地方在浊水溪冲积扇平原、屏东平原、宜兰平原、台 北盆地和花东纵谷,而嘉南平原和西北台地 (即林口、桃园、中坜、湖口等台地) 则地下水源较少.5 但是水质之优劣仍有地区上之差别.例如,光绪七年 (1881) 台北知府林达泉曾指出: 「今台湾府地既斥卤,泉尤不洁.而台北则有三溪洪流, 荡涤污垢,且泉脉甘美,饮之舒泰.」6 南北水质之差异实因自然条件所致.台 湾早期移民聚落多建立於平地,就自然条件言之,应多位於取水较易之地点,方 能有利於聚落之扩张.7 关於台湾早期聚落的给水情况,除灌溉方面的研究较多之外,其他方面则尚 未有系统的研究.事实上,为灌溉而修筑的埤圳,也往往是日常用水的来源.也 许因为日常用水无缺,若无问题发生,人们就不特别加以记载.见於记录者往往 附丽於奇闻异事之中.例如古井的记载多属此类,略举数则於下以示其概: 国姓井:大甲铁砧山国姓井相传郑成功驻兵处,被困乏水,以剑插地得甘 泉,大旱不涸,年年清明前有群鹰自凤山来聚哭,不至疲惫不止.或云兵 魂固结而成.8 师泉井:壬戍 (1682) 孟冬,予以奉命统率舟师,徂征台湾.……简阅而 从者三万有余,众驻集平海之澳.……爰际天时阳亢,泉流殚竭,军中取 汲之道,遥遥难致.……始得一井於天妃宫庙之前,距海不盈数十武.渍 卤侵润,厥味咸苦,其始未达深源,其流亦复易罄.询之土人,咸称是井 曩仅可供百家之需,至隆冬泽愆水涸,用益不贍.允若兹,是三军之所藉 朝饔夕飱者,果奚恃欤? 予乃殚抒诚愫,祈吁神聪,拜祷之余,不崇朝而 泉流斯溢,味转甘和.绠汲挹取之声,盛夜靡间.……因镌石纪异,名曰 师泉,昭神贶也.9 古月井:彰邑之水因濒海而味咸.城以外有甘泉二,曰番仔,曰红毛.近 於李氏园中新得一泉,趋汲者纷若凫.李恶其扰也,塞之.众哄争而讼. 5 以上关於自然条件之敍述参见,陈正祥,1960:57-64;杨万全,1985:17-35. 6 连横,1955:698. 7 例如,台南市区在荷據时期发展的部分就是容易掘井取水之处,见《台南市市区史蹟调查报告 书》 ,1979:5. 8 《明清台湾碑碣选集》 , 〈国姓井记〉 ,1980:99. 9 施琅, 《靖海纪事》 , 〈师泉井记〉 ,1958:20-21;亦收入余文仪, 《续修台湾府志》 ,1962:782-783; 唐赞衮, 《台阳见闻录》 ,1958:125,所录文字略有出入,且时间系於康熙二十二年(1683)夏. 4 余策马诣勘.井之隶番社者去城稍远,往返约二里许,行汲者苦之.红毛 井在八卦山下,视番井较近,惜脉细而吝於出,承以瓢,逾刻才满,肩桶 者每环而伺.循山麓而南驰至李氏园,众手去其塞,汨汨清泉随指喷溢, 而距城仅百步.询之故老,佥云旧有此泉,色浊而味劣,年来忽变甘洌. 余闻之而有感矣.彰城中待水以生者万室,涓涓二井何以给之? 斯盖明神 降鉴,虑斯民之乏饮而悯其重劳,阴酿此泉成万斛之甘醴.……因捐廉置 之,圆凿而甃以石.竹外一泓,清光朗映,名之曰古月井.10 甘泉井:在县 (指光绪时之云林县) 东四十余里社寮顶埔,前福中堂驻兵 大营边.泉清而甘,大旱不涸.前台湾总镇吴光亮阅兵过此,饮而甘之, 遂为鸠工修筑,四面皆环以石.因水甘遂以甘泉名井.11 像这种自然存在的或神赐的甘泉,对早期的移民来说,固然是最美好的事.但甘 泉显然并非随处可得,方志中记载的也仅是极少数有名的古井,其井水或特别甘 洌,或遇旱不涸,或益於治病,或利於制造.12 上举四例之中,师泉井一例触 及澎湖天旱井涸之苦况.在未有自来水以前,天旱井涸必造成人们日常生活极大 的不便,因此文献上也有一些记述.澎湖因受地理条件的限制, 「一遇旱乾,则 男妇彻夜守井取水,截竹桶以汲之,嗷嗷渴待有甚於饥.」13 除澎湖以外,台 湾南部天旱井涸的情景也有人一再将之入诗,例如,康熙四十四年 (1705) 和四 十六年 (1707) 的旱象就使当时台湾府丞孙元衡有「是时秋旱井泉涸」 、 「绠短汲 深增百虑」 、 「骄亢入秋天,村中乏井泉」之感叹.14 至於人口增加之后,井水 之供应也可能不足.上举古月井一例即对 1800 年左右彰化城人口增加后居民取 水的窘状有生动的描述. 值得注意的是,付费取水的例子早就出现.例如,台湾县内的南坛井,在井 水渐竭时,於嘉庆七年 (1802), 「邑宰周作洵捐赀修井,且令民间取水者纳钱二 文,为坛僧香油资,惟官否,遂为例.」15 又如,台南市内有一公井,系六人 捐银置买,在咸丰七年 (1857) 定契立碑, 「其井水,六家自用外,余逐月贌水 夫,岁钱三百文.该钱议交值年之人收存,以为后日重修应用.」16 这种例子 虽然不多见,却反映了用水付费并非自来水时代才有的现象. 自然的甘泉既属难得,一般人取用的可能只是普通的地表水.例如宜兰初辟 时, 「因穴地聚泉,泉皆黄水,先以破篾筐压石注之,然后挹於矼瓢,用白矾淘 去泥滓,以供日用之需.究之水黄则毒深,矾重则味涩,乌得不生疾耶?」17 再10 《明清台湾碑碣选集》 , 〈古月井纪〉 ,1980:159;引文中之余为知县胡应魁自称. 11 倪赞元, 《云林县采访册》 ,1959:152. 12 《重修台湾县志》 ,1961:535-536; 《续修台湾县志》 ,1962:12; 《续修台湾府志》 ,1962:12, 17-18,24,35; 《诸罗县志》 ,1962:285; 《彰化县志》 ,1962:17-19; 《苗栗县志》 ,1962: 110-111; 《澎湖厅志》 ,1963:20-22; 《苑里志》 ,1959:96. 13 《澎湖厅志》 ,1963:24. 14 孙元衡, 《赤嵌集》 ,1958:49,56. 15 《续修台湾县志》 ,1962:12. 16 《台湾南部碑文集成》 , 〈井碑〉 ,1966:673. 17 《噶玛兰厅志》 ,1963:201. 5 如吴三连 (1899-1988) 回忆他童年时的情况,说道: 「我们日常洗濯,用的是池 塘里的水.煮饭洗脸用的也是池塘里的水.稍后,有人建议打地河井,改取地下 水;地下水比池塘里的水清洁多了,但假使以今天的标准来看,实在仍算原始极 了,不卫生极了.」18 无论是池水或井水,饮用时总要经过简单的处理.民间 常用的处理方式,最简单的莫过於煮沸.水质混浊者则用明矾予以沈淀.19 这 些都是常识. 随著人口增加,聚落分布亦愈来愈密集,原有的取水方法渐不敷所需.在现 代技术未引进前,扩充给水的方式唯赖增加凿井或埤圳.但是,当井水乾枯,埤 圳水量不足时,这些方法并无法保证供水的稳定和水质的改善.事实上,日據初 期创设各地自来水的时候,據日人调查,当时主要聚落的饮水情况已相当恶化. 例如,台北市内有井 150 口,水质令人忧虑;新竹有 80 余口公共井,水质适於 饮用者不过十分之一;台中居民饮水以凿井为主,但多浅掘,水质容易变恶;丰 原住民饮水多取自灌溉用圳水;清水地方古来富清澄良质之涌水,人口逐年激增 后亦渐感不敷需用;彰化市内有 570 余井,但水质不良,附近居民饮水仍多取自 灌溉用水;嘉义市内有许多井户,但水质含多量之石灰,而且每年二三月乾季, 井水尽枯;台南市内有大小水井数十口,但滨海地带水质多含盐分,雨天溷浊, 旱天枯竭;高雄居民日常饮水以凿井为主,但井水含多量盐分;澎湖井水出水量 极少且受海水渗透,居民饮水大部分取自凹地内积留的雨水;屏东旧阿缑街有 48 口井,井水适於饮用者仅 15 口;台东街居民日用饮水取自 170 余口井,水质 含多量石灰,当街一带,地质多砂砾,污水容易渗透;花莲港则因地质关系,井 水往往涸竭,水质溷浊不良;宜兰居民日常饮用赖有钻井约百口,旧式掘井 116 口,但设备不全,水质不良,降雨时污秽泥浊,枯水期则乾涸,故多取用附近之 圳水.20 再就 1932 年公布之卫生调查结果,全台湾 2,643 口井之中,水质不适 用者占 33.5%;分区比较显示,以高雄州和澎湖厅各占 54%为最高,台东厅占 5%为最低,花莲港厅占 9%次低;此外,台南州占 25%,台北、新竹和台中三州 则都在 40%以上.21 总之,水质不良的地方多於令人满意的地方. 2.2 日據时期的自来水事业 自来水是日本殖民政府有计画改善台湾卫生状态的一项措施.日本领台之 初,抵台日军死於战事者仅 154 人,死於疾病者多达 4,000 人,另有 27,000 人送 回日本就医,这种情形促使日本政府决定采取必要措施以遏止疾病之漫延.22 当 时日本内务省卫生局长后藤新平 (1857-1929) 就要求台湾的卫生顾问调查全岛 18 《吴三连回忆录》 ,1991:12-13. 19 中国文献记载煮沸和澄清之法,见李时珍, 《本草纲目》 , 〈井泉水〉条,1975:398.用明矾 沈淀除上举宜兰之例以外,亦见於《台湾水道志》 ,1941:349. 20 依次见《台湾水道志》 ,1941:16,199,248,298,315,267,400,381-382,499,709-710, 529,609,656,97. 21 《卫生调查书第 11 辑》 ,1932:93-97. 22 George Barclay, 1954:136. 6 卫生实况,并认定上水道 (即自来水) 和下水道设施为殖民地开发最为急切的工 作.为推行计画,他便推荐在日本工科大学担任讲师兼内务省技师之英人勃登 (W. K. Burton) 於1896 年来台.同时,在总督府的推动下,台湾的第一个自来水 计画亦於 1896 年在淡水开工.勃登来台后,即应总督府之请开始调查基隆和台 北水道敷设事宜,不幸竟於踏勘新店溪上游水源时,不顾炎暑淫雨,於1899 年8月5日病逝了.后藤新平本人於 1898 年抵台担任民政长官,更加积极规划, 将给水工事、铁道敷设、土地调查、官舍建筑与筑港,并列为五大事业.给水工 事的预算虽曾一度被削减,然在他锐意经营下,仍於 1903 年在总督府内成立台 北市给水调查委员會.当后藤新平於 1906 年去职离台时,台北水道尚未开工, 但他的宿志在三年后就由继任者完成了.23 后藤新平的决策对台湾自来水之创设无疑是很重要的.日據时期完成的主要 自来水设施列於附表 1.由各地自来水创设及扩张竣工的年月可见,大多是在 1925 年以后,尤以 1930 年代中期以后为然.就时间分布的型态来看,自来水建 设实与 1920 年的市区改正及 1935 年的都市计画相配合.24 至於较早完工的自 来水设施,除重要都市外,多与官营事业、港口、驻军和日本移民有关,如淡水、 基隆、高雄、巴隆兵社、恒春种畜场、卑南守备隊、以及花莲港所属的大多数水 道.其他敷设稍晚者大致是在纵贯铁路沿线上. 此外,日據时期自来水建设的成果亦可从表 1 见其大略.自来水既是一种新 事物,从无到有,就给水普及率而言,1905 时的计画普及率只有 1.4%,在太平 洋战争爆发前 (1940 年),计画普及率已提高至 22.2%,但实际普及率则仅有 14.6%.再就普及率增加的速度来看,以计画数推算,1905-1942 年间每年平均 增加率约 0.6%.增加最多的是在 1908-1909 年间,这是因为台北水道於 1909 年 完成 . 另外两个高峰出现於 1921-1922 年间与 1930-1931 年间 , 增加率分为为 2.6% 和3.2%;在时间上,分别与第一次农业现代化 (1920 年代) 及工业化政策 (1930 年代) 的推行相合.25 由此可见,日據时期自来水建设是殖民政府推动经济发展 之一环.另就实际普及率来说,早期数據不全,但显然要到 1930 年左右才接近 百分之十;与计画比较,两者差距有逐年缩小之趋势 (参见图 1 和2). 23 《台湾水道志》 ,1941:3-4,28. 24 《台湾事情》 ,1935:337-339;1936:343-347. 25 第一次农业现代化参见李登辉,1980:2;工业现代化政策参见张宗汉,1980:31. 7 表1:日據时期自来水道数、用水人口与普及率 (1905-1942) 年份 水道 数 总人口 a 用水人口 b 普及率 (%) 计划 实供 计划 实供 1905 2 3,123,302 43,000 - 1.4 - 1906 2 3,156,706 43,000 - 1.4 - 1907 3 3,186,373 59,000 - 1.9 - 1908 3 3,213,996 59,000 - 1.8 - 1909 4 3,249,793 179,000 - 5.5 - 1910 6 3,299,493 185,300 - 5.6 - 1911 8 3,369,270 190,600 - 5.7 - 1912 12 3,435,170 211,100 - 6.1 - 1913 16 3,502,173 255,400 - 7.3 - 1914 18 3,554,353 290,175 - 8.2 - 1915 18 3,569,842 290,175 - 8.1 - 1916 21 3,596,109 321,675 - 8.9 - 1917 21 3,646,529 321,675 - 8.8 - 1918 22 3,669,687 358,175 - 9.8 - 1919 22 3,714,899 358,175 - 9.6 - 1920 22 3,757,838 368,050 - 9.8 - 1921 25 3,835,811 385,925 - 10.1 - 1922 28 3,904,692 496,425 - 12.7 - 1923 34 3,976,098 504,775 - 12.7 - 1924 35 4,041,702 508,775 - 12.6 - 1925 45 4,147,462 543,095 - 13.1 - 1926 48 4,241,759 588,715 - 13.9 - 1927 54 4,337,000 637,965 - 14.7 - 1928 57 4,438,084 678,465 - 15.3 - 1929 63 4,548,750 745,765 - 16.4 - 1930 72 4,679,066 788,465 432,435 16.9 9.2 1931 73 4,803,976 966,465 459,999 20.1 9.6 1932 76 4,929,962 1,065,265 473,088 21.6 9.6 1933 77 5,060,507 1,067,865 511,979 21.1 10.1 1934 84 5,194,980 1,100,021 548,370 21.2 10.6 1935 91 5,315,642 1,118,621 581,531 21.0 10.9 1936 93 5,451,863 1,140,221 631,180 20.9 11.6 1937 98 5,609,042 1,272,221 739,874 22.7 13.2 1938 123 5,746,959 1,273,292 786,230 22.2 13.7 1939 123 5,895,864 1,326,321 848,208 22.5 14.4 1940 123 6,077,478 1,349,240 889,106 22.2 14.6 1941 123 6,249,468 1,359,975 979,842 21.8 15.7 1942 123 6,427,932 1,414,525 1,035,957 22.0 16.1 资料来源:台湾省行政长官公署统计室, 《台湾省五十一年来统计提要》 ,1946:表495;根據前 台湾总督府矿工局土木课各年土木事业统计年报材料编制. 附注:a 总人口数系根據前台湾总督各年统计书材料刊列. b 1934 年以后各年系年度底资料. 8 图1:日據时期自来水给水人口,1905-1942 0 1 2 3 4 5 6 7 1905 1908 1911 1914 1917 1920 1923 1926 1929 1932 1935 1938 1941 年份 百万人 总人口 计划用水人口 实供 图2:日據时期自来水普及率,1905-1942 0 5 10 15 20 25 1905 1908 1911 1914 1917 1920 1923 1926 1929 1932 1935 1938 1941 年份 百分比 计划 实供 资料来源:表1. 至於日據时期自来水建设在地区间之差异,以1940 年为例,列於表 2.就 当时的行政区加以比较,普及率依序为台北州 (45.27%)、台东厅 (43.21%)、花 莲港厅 (33.37%)、高雄州 (21.80%)、台南州 (17.18%)、澎湖厅 (14.76%)、台中 州(13.70%)、新竹州 (9.61%).这些比率显示各地区之普及率颇为悬殊.自从 1887 年以台北为省城后,台北地区的政治和经济机能逐渐发展,日人於 1895 年 领台之后,也以台北为首府,更确实使台北取代台南的地位.26 因此,台北州 26 章英华,1986:239. 9 自来水普及率冠於全台,实与当时台北地区都市化之优势相符.值得注意的是, 东部自来水普及率相对较高的现象.花莲港厅自来水设施与港口的需求及日本官 营移民事业有密切关系.总督府於 1910 年成立移民事务委员會,著手进行移民 的招徕与移民村的规划.移民村内的设施包括小学、医疗所、布教所、交通机关、 饮水供给、灌排渠道、以及野兽防御设备等公工程.27 在日人移民村设置的水 道有吉野、宫前、清水、草分、丰田等.此外,寿村及上大和之水道则与制糖事 业有关.28 至於台东厅内有二十余个简易小水道,固然与水源取给容易有关,29 其中有的设於番社,如都威、高原、新港、石坑和宁普,30 则反映日人理番事 业也颇注意原住民的饮水改善;他如卑南和鹿野两处,则与制糖事业有关.31 要之,日據时期自来水普及率较高之地区确实反映日人执行政策时的优先考虑. 表2:1940 年台湾自来水给水情况 行政单位* 1940 年底人口 计画给水 人口 普及率 (%) 每日最大 给水量 (立方公尺) 每日每人 平均给水量 (立方公尺) 水管长度 (公尺) 台北州 1,192,664 539,875 45.27 92,038 0.170 100,648 新竹州 815,592 78,400 9.61 11,925 0.152 56,167 台中州 1,352,410 185,300 13.70 35,822 0.194 134,157 台南州 1,524,860 262,000 17.18 38,071 0.145 160,007 高雄州 888,869 193,800 21.80 30,333 0.156 107,314 台东厅 88,472 38,227 43.21 5,448 0.148 65,317 花莲港厅 146,847 49,000 33.37 8,330 0.170 91,679 澎湖厅 67,764 10,000 14.76 1,250 0.125 3,058 总计 6,077,478 1,356,602 22.32 223,217 0.165 718,347 * 日據时期的行政区划曾多次变更,本表所列五州三厅的区划始於 1926 年.如果以 1973 年十六 县五市的区划来对照,则大致如下: 台北州:台北县、台北市、基隆市、宜兰县; 新竹州:桃园县、新竹县、苗栗县; 台中州:台中县、台中市、彰化县、南投县; 台南州:云林县、嘉义县、台南县、台南市; 高雄州:高雄县、高雄市、屏东县; 台东州:台东县; 花莲港厅:花莲县; 澎湖厅:澎湖县. 资料来源:1940 年底人口, 《台湾省五十一年来统计提要》 ,1946:表50. 其他各项见本文附表 1. 行政区划参见, 《台湾省五十一年来统计提要》 ,1946:表105. 需要附带一提的是,日據时期自来水建设的经费,如附表 1 所示,总额为 27 东乡实、佐藤次郎,1916:174-177. 28 《台湾水道志》 ,1941:677-682,691,701-704. 29 陈正祥,1960:89. 30 《台湾水道志》 ,1941:641-646. 31 同上,页619,653. 10 24,405,347 日圆.主要来源有三:国库补助、州或市费负担、及街费负担.街费 一项大多以公债筹集,分年摊还本息.此外,另有极小部分由地方居民捐款.32 就发行公债这一点来说,日據时期的自来水建设具有公共造产投资的意义,对於 平衡地方财政也有助益. 2.3 光复后自来水事业的发展 太平洋战争爆发后,日據以来完成的自来水设施因缺乏维修和遭受轰炸,多 所破坏.台湾刚光复时,自来水的设计普及率仅百分之十八左右.33 在表 3 列 出的是光复以后自来水给水扩张的情形.就现已掌握的数據来看,1945-1948 年 间各项资料仍多缺陷,不过,1948 年的设计普及率已经恢复战前的最高水准, 1949 年的给水区数与实际普及率也都恢复战前的水准.战后自来水的复旧工程 至1949 年可说已告一个段落.34 表3:光复后台湾地区之自来水给水情形 (1945-1990) 年份 给水 区数 a 总人口 (人) 实际给水 人口 b (人) 普及率 年配水量 (千立方公尺) 平均人日 给水量 (立方公尺) 干管长度 (公尺) 实际 设计 1945 123 5,790,000 (1,035,957) - 17.89 36,500 0.097 - 1946 123 6,090,860 (1,038,029) - 17.04 36,500 0.096 - 1947 123 6,495,095 (1,245,221) - 19.17 46,501 0.102 - 1948 123 6,806,136 (1,556,009) - 22.86 56,502 0.099 - 1949 123 7,396.931 1,202,863 16.26 25.94 86,505 0.197 1,209,253 1950 140 7,554,399 1,295,480 17.15 26.77 126,290 0.267 1,305,673 1951 144 7,869,247 1,611,779 20.48 27.45 136,515 0.232 1,165,671 1952 148 8,128,374 1,831,854 22.54 28.81 137,810 0.206 1,209,746 1953 154 8,438,016 2,000,990 23.71 28.19 140,588 0.192 1,361,429 1954 165 8,749,151 2,139,335 24.45 27.55 161,042 0.206 1,489,150 1955 180 9,077,643 2,271,399 25.02 27.52 166,748 0.201 1,589,925 1956 192 9,390,381 2,386,697 25.42 27.36 169,380 0.194 1,444,131 1957 211 9,690,250 2,565,832 26.48 27.27 174,727 0.186 1,772,789 1958 215 10,039,435 2,736,756 27.26 28.74 174,521 0.174 2,166,457 1959 221 10,431,341 2,863,659 27.45 29.05 198,814 0.190 2,012,852 1960 227 10,792,202 3,026,592 28.04 29.67 228,227 0.206 2,199,591 1961 231 11,149,139 3,194,247 28.65 30.77 215,248 0.184 2,323,864 1962 245 11,511,728 3,381,947 29.37 31.20 232,848 0.188 2,333,444 1963 252 11,883,523 3,570,513 30.05 32.68 244,425 0.187 2,555,102 1964 262 12,256,682 3,753,841 30.63 37.32 270,796 0.197 2,704,051 1965 280 12,628,348 4,063,907 32.18 38.32 294,253 0.198 2,836,196 1966 293 12,992,763 4,355,699 33.52 38.62 325,042 0.204 3,465,449 1967 321 13,296,571 4,641,456 34.91 38.87 347,673 0.205 3,678,446 1968 322 13,650,370 4,897,322c 35.86c 40.88 380,326 0.186 3,793,636 1969 336 14,334,862 5,309,000 37.05d 40.93 423,263 0.218 3,985,660 32 同上,散见於全书各处. 33 我闻,1975:257. 34 以台北市而言,16 项复旧改善措施於 1946 年10 月开工,1950 年1月完工,详见《三年来之 台北自来水》 ,1953:5-6. 11 表3(续) 年份 给水 区数 a 总人口 (人) 实际给水 人口 b (人) 普及率 年配水量 (千立方公尺) 平均人日 给水量 (立方公尺) 干管长度 (公尺) 实际 设计 1970 343 14,675,964 5,718,180 38.97 42.67 469,082 0.224 4,816,578 1971 358 14,994,823 6,209,296 41.41 45.58 525,167 0.231 5,277,070 1972 361 15,289,048 6,723,449 43.98 48.00 595,341 0.242 6,238,032 1973 367 15,564,830 7,208,684 46.32 50.48 646,513 0.245 6,995,569 1974 - 15,852,224 7,723,028 48.72 - 579,933 0.205 8,145,190 1975 - 16,149,702 8,116,310 50.26 - 710,793 0.239 9,003,153 1976 - 16,508,190 8,862,671 53.69 - 800,466 0.247 10,166,048 1977 - 16,813,127 9,719,193 57.81 - 905,824 0.255 12,110,315 1978 - 17,135,714 10,546,778 61.65 - 1,026,968 0.266 14,240,815 1979 - 17,479,314 11,151,248 63.80 - 1,123,803 0.276 15,112,479 1980 - 17,805,067 11,888,580 66.77 - 1,187,014 0.273 17,170,227 1981 - 18,135,508 12,598,185 69.47 - 1,126,646 0.245 19,792,104 1982 - 18,457,923 13,355,422 72.36 - 1,370,897 0.281 22,394,425 1983 - 18,732,938 13,947,004 74.45 - 1,506,684 0.295 23,817,674 1984 - 19,012,512 14,519,284 76.37 - 1,581,451 0.298 25,764,520 1985 - 19,258,053 15,000,365 77.89 - 1,702,893 0.311 27,555,998 1986 - 19,454,610 15,377,977 79.05 - 1,801,914 0.321 25,600,513 1987 - 19,672,612 15,783,408 80.23 - 1,940,290 0.336 27,215,365 1988 - 19,903,812 16,252,248 81.65 - 2,097,654 0.353 28,896,410 1989 - 20,107,440 16,631,225 82.71 - 2,252,267 0.371 30,163,461 1990 - 20,352,966 17,019,025 83.62 - 2,380,841 0.383 31,662,393 资料来源:1949-1961 年據台湾省政府建设厅, 《台湾省建设统计》 ,第1-8 期;1962-1990 年據内 政部(编), 《内政统计提要》 ,1974-1991 年各年营建项下自来水之部分.台湾省公共 工程局, 《台湾省公共工程业务统计》 ,1974: 96-97.另参考我闻,1975: 275,所采资 料来自台湾省公共工程局. 注:a 给水区数是依水厂所在地为单位,与日據时期水道数之计算单位相同.1974 年台湾省自 来水公司成立后,另以供水系统为单位加以分区,其数目与原来之区数不同,参见《台湾 省建设统计》 ,1981 年之表 35. b 括弧内数字是我闻所采用之设计给水人口数,故较实际数高. c 1967 年7月1日台北市改制,该年底台湾省建设统计尚包括台北市,但1968 年底的数字 却降为 3,548,852 人,实际普及率降为 29.46%,显然不包括台北市在内,根據《台北自来 水事业统计年报》 ,1977: 60,1968 年台北市用水人数为 1,348,470 人;我们将这两个数字 合计得表上所列之数,与前后年之数字相较,尚称合理. d 《内政统计提要》无1968 年之数字,自1969 年起之给水人数和普及率未分实际或设计, 但因较我闻所采之设计数为低,故可知是以实际数计算. e 平均日给水量之计算:年配水量/实际给水人口/365. 至於 1949 年以后发展的概况,可参照图 3 和4所绘出的年配水量与实际普 及率加以讨论.就图 3 的年配水量曲线来看,1973 年可作为一个分界点;该年 以前成长平缓,年均增加量为 19,439 千立方公尺;以后成长迅速,年均增加量 为104,668 千立方公尺.35 这种成长态势与经费来源及制度组织有关.光复后各 地的自来水事业由水厂所在之各县市乡镇管理,经费筹措不易,遂由省政府争取 35 以时间为 X,得两期之年配水量之回归方程式分别如下: (1) Y = 22139.45 + 19438.95 X (R bar square = 0.86); (2) Y = 380254,5 + 104668.3X (R bar square = 0.98). 12 农复會拨款和美援协助.省政府又於 1964 年在经合會同意下,成立公共给水建 设基金,以配合前一年通过之台湾省公共给水事业投资办法,将原由省库补助改 为投资方式.36 图3: 光复后自来水年配水量,1949-1990 0 5 10 15 20 25 1949 1952 1955 1958 1961 1964 1967 1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 年份 亿立方公尺 图4:光复后自来水实际普及率,1949-1990 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 1949 1952 1955 1958 1961 1964 1967 1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 年份 百分比 资料来源:表3. 因此,取得美援公署同意协助建立给水工程循环基金,贷款新台币一亿五千万 元,连同省府拨出土地增值税之一部分及出售省营公股所筹集之款项一亿五千万 元,共三亿元为基金,贷给各市乡镇,期限 5-10 年,利率为乡镇事业年息六厘, 都市事业年息一分.37 在制度方面,省政府於 1958 年在建设厅下成立公共工程 36 《台湾省自来水事业经营展之研究》 ,1973:23;我闻,1975:267. 37 《台湾新生报》 ,1964 年12 月30 日第 3 版;我闻,1975:267. 13 局,掌理自来水工程建设;又於 1961 年透过世界卫生组织邀请美籍顾问来台, 针对自来水建设管理与未来发展进行研究;依其报告拟定长期发展计画,第一期 在1964-1968 年间,第二期在 1969-1972 年间执行.因第一期计画终结时正好与 中央经济建设四年计画的第四期完成期相合,故得以列入经建计画做为社會建设 项目之一;第二期计画就正式列入第五期的四年经建计画之中.38 在水资源统 一规划方面,经济部水资源统一规划委员會早於 1955 年11 月依行政院命令成 立,但其组织条例於 1964 年才获得立法院通过.39 这些措施使增加率较慢的 1949-1973 年间可再以 1964 年分为两个阶段.第一阶段自 1949 年至 1963 年, 给水区数增加 129 个,每区平均增加年配水量仅 1,224 千立方公尺;第二阶段自 1964 年至 1973 年,给水区数仅增加 105 个,但每区平均增加年配水量则有 3,578 千立方公尺;扣除第一阶段之累积配水量,第二阶段新增之年配水量平均尚有 2,354 千立方公尺. 至於 1952-1973 年间的自来水经费,依其来源列於表 4. 表4:自来水经费来源 (1952-1973) 单位;新台币千元 年份 总数 省配合 省投资 地方配合 美援赠款 美援贷款 自来水 基金贷款 1952 17,706 0 0 8,685 9,021 0 0 1953 12,515 0 0 6,399 6,119 0 0 1954 4,039 1,500 0 1,763 776 0 0 1955 13,774 3,000 0 6,438 4,336 0 0 1956 46,805 2,805 0 20,333 4,723 18,944 0 1957 43,324 2,943 0 15,011 1,092 24,278 0 1958 48,089 6,310 0 14,278 8,281 18,871 0 1959 1960 41,522 7,930 0 11,875 13,800 7,916 0 1961 36,617 6,209 0 13,334 6,799 10,274 0 1962 28,393 5,646 0 10,266 6,720 5,760 0 1963 64,899 0 6,669 22,840 1,190 34,200 0 1964 98,884 0 14,460 30,184 500 53,740 0 1965 32,687 0 14,440 6,752 0 11,495 0 1966 82,840 0 14,830 27,410 0 22,400 18,200 1967 75,440 0 10,000 20,220 0 29,000 16,200 1968 105,250 0 5,000 27,450 0 46,000 26,800 1968 81,100 0 11,375 14,650 0 0 55,076 1970 139,925 0 17,979 36,525 0 0 58,421 1971 110,721 0 27,621 37,200 0 0 45,900 1972 89,188 0 15,900 10,180 0 0 63,108 1973 191,810 0 47,498 25,832 0 0 88,480 38 《台湾省自来水事业经营展之研究》 ,1973:7-8;我闻,1975:267. 39 《中华民国立法院年监 1964 年版》 . 《经济部水资源统一规画委员會工作年报》 ,1966:1-3. 14 表4(续) 分期统计 时期 总数 省配合 省投资 地方配合 美援赠款 美援贷款 自来水 基金贷款 1952-65 489,254 36,343 35,569 168,158 63,357 185,478 0 (%) 100.00 7.43 7.27 34.37 12.95 37.91 0.00 1966-73 876,274 0 150,203 199,467 0 97,400 372,185 (%) 100.00 0.00 17.14 22.76 0.00 11.12 42.47 资料来源: 《台湾省建设统计》 ,第8期(1969):表90., 台湾省公共工程局, 《台湾省公共工程业务统计》 ,1974:98-99. 说明:1952-1953 年是年底数字,1954 年仅包含 1 至6月,1955 年以后指會计年度数字.台湾 省建设统计包含 1952-1967 年之数字,台湾省公共工程业务统计包含 1958-1973 年之数 字,但缺 1959 年之数字.本表 1952-1957 年之数字采自前项,1958-1973 年采自后项.至 於所缺 1959 年数字,比对后项之 1958 年与前项之 1959 年数字,两者相差甚微,我们暂 认为两者是同年的数字,但因历年与年度制之时差,致有计时之出入. 就自来水基金开始运作之年为界,以前是以政府补助工程款和美援贷款为主,此 后则以自来水基金贷款为主.换言之,前此之经费需仰赖政府财政的整体调配, 自来水基金运作之后,则以自偿性贷款为主,自来水事业比较有自主的财务结 构.由於各项经费来源起迄时间不一,在此权且以 1965 年为一分界点计算两期 之总数与百分比,列於表 4 之下方. 由表 4 所列分期统计可见,前期 (1952-65) 以地方配合款与美援贷款为主, 分别占经费总数的 34.4%和37.9%.美援贷款多用於提供市镇的自来水扩建工 程,地方配合款则以改善现有水厂设备为多;大致上,前者工程模较大,后者较 小.40 此种经费分配状况实受制於美援运用之原则与地方经费之局限.41 值得 注意的是,美援赠款约占 13%,大部分用於八七水灾后之重建工程.42 后期 (1966-73) 以自来水基金贷款最多 (占42.5%),地方配合款次之 (22.8%),省投 资款再次之 (17.1%).至於美援贷款,虽仍占 11.1%,然只到 1968 年为止.此期 内之工程多属新建,其中有区域性之大规模工程,如石门水库、澄清湖水厂和大 冈山水厂等.43 此种经费分配状况实反映自来水基金运作后,导致降低利息负 担,扩大投资比率等效果,因而有利於大规模公共工程之兴建. 1974 年以后,自来水的经营制度有重大的变化,即是区域经营转为统一经 营.先是,1952 年省政府曾派员赴欧美考察区域供水之办法,并於 1954 年令嘉 义和屏东两县试办;在1954 和1959 年又两度派员赴欧美考察,乃确认区域供水 为最好的供水制度,决定采行.实施区域供水之目标在於促成水源的共同利用, 营运经济化、以及加速自来水发展.由於嘉义和屏东两县试行效果并不理想,朴 子和东港两镇拒绝加入,其他各县则态度消极,区域供水之推行并不十分顺利. 40 详见《台湾省公共工程业务统计》 ,1974:98-117. 41 《中美合作经援概要》 ,1960:16;罗敦伟,1960:23-24;关於美援与地方财政之讨论参见刘 士永,1991:176-177. 42 详见《台湾省公共工程业务统计》 ,1974:102-116. 43 同上,页100,112,116. 15 至1964 年订定第一期长期发展计画时,一方面以区域组合作为营运管理改进项 目之一,另一方面又研议由省统一经营之可行性.1968 年台北市改制,供水营 运自成一区,台湾省则在同年也规画为二十区.要之,在1964-1973 年间区域供 水办法确曾陆续推行,而实施统一经营前,除台北市外,台湾省已实施区域供水 事业单位有十六个,其中一个市营 (即台南市)、四个省营、四个县营、另外七 个为共营.44 统一经营是由省政府依公司法於 1974 年1月1日成立台湾省自来水股份有 限公司.这个公司的任务在於供应全省自来水及工业用水,提高普及率,改善水 质,并进行相关事业之投资与管理.公司业务经营以自来水法为依據,采整体经 营,分区作业,公司理财之方式,以达自给自足之目的.给水区之合并经过几个 阶段.在1974-1975 两年分为十区之外,另有少数水厂尚未合并;1976 年将未合 并部分并入第一区和第八区,另由第四区分出一部分成立第十一区;1988 年又 从第二区将板桥和新庄一带分画为第十二区,分区範围详见附表 2.45 如前所述,1973 年以后年配水量增加迅速,为前一期之 5.4 倍.如果就年配 水量的增加来看,两期之判定系数偏低,显示时间因素不足以解释年配水量增加 率之长期趋势.46 此外,图3显示 1974 和1981 年有两次波动,在时间上大致 与两次能源危机重叠.这两次波动幅度颇大,使原本离散度偏高的配水量年均增 加率更不适用於长期趋势的分析.1975 年恢复的年配水量仅较 1973 年的水准高 出0.97%,而1982 年则较 1980 年高出 3.05%.第一次波动时公司刚成立不久, 应付能源危机的能力尚不成熟,故恢复较为有限.第二次波动距公司成立已接近 十年,而且整体经济情况亦较前为佳,故恢复较为可观.再以给水普及率来看, 1949-1973 年间之年均增加率为 1.03%,1973-1990 年间为 2.31%.47 两期间普及 率变动幅度不如年配水量之大,可见在人口压力与工业用水需求增加之情况下, 年配水量的快速增加并未大幅改善给水普及率.图4的普及率曲线显示,1985 年以后普及率成长有趋缓之势,而图 3 的年配水量曲线则自该年后呈现加速成 长. 至於自来水普及率之区域差异,由於分区之标准前后不同,不得不迁就既有 的统计资料加以讨论.在台湾省自来水公司成立前,分区统计以行政区为单位. 以1973 年为例,各县市之自来水普及率如下:48 44 《台湾省自来水事业经营发展之研究》 ,1973:10-20;我闻,1975:268-270. 45 《内政统计提要》 ,1981:296,表147 之说明; 《台湾省自来水事业统计年报》 ,第11 期,1988: 5. 46 以时间为 X,得两期之年配水量增加率之回归方程式如下: (1) Y = 0.087 + 0.0004X (R bar square = -0.04); (2) Y = 0.074 + 0.0032X (R bar square = -0.06). 47 以时间为 X,得两期之给水普及率之回归方程式如下: (1) Y = 16.50 + 1.03X (R bar square = 0.95); (2) Y = 46.21 + 2.31X (R bar square = 0.96). 48 《内政统计提要》 ,1974:270-271,表140. 16 台北县 35.32% 南投县 54.00% 花莲县 40.63% 宜兰县 34.55% 云林县 33.50% 澎湖县 35.24% 桃园县 32.70% 嘉义县 38.34% 基隆市 79.26% 新竹县 35.96% 台南县市 63.50% 台中市 54.33% 苗栗县 21.00% 高雄县 29.79% 高雄市 60.00% 台中县 40.13% 屏东县 16.40% 台北市 83.13% 彰化县 12.69% 台东县 33.01% 台湾省 39.09% 由此可见,普及率在都市地区较高,大多数县份则仍低於全省总计的 39%.东部 的台东县和花莲县较西部若干县份为高,实为延续日據时期所建立之基础. 台湾省自来水公司成立后的情形列於表 5.以1976 年分为十一区的情形来 看,这时台湾省的普及率为 46.27%,十一区中低於此一比率者仅有第八、十和 十一区;台湾地区总计的普及率为 69%,高於此一比率者仅有第一、二、六区以 及台北市.换言之,普及率最高的地区是北部的都會地区,範围包括基隆至桃园 一带;最低的地区是彰化和宜兰,而台东的优势已经下降. 表5:台湾地区自来水给水普及率:分区之统计 (1975-1990) 单位:% 分区/年份 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 总计 50.26 53.69 57.81 61.55 63.80 66.77 69.47 72.03 台湾省 42.37 46.27 50.89 55.28 57.96 61.30 64.35 67.39 第一区 68.12 68.22 68.20 59.82 61.73 64.39 67.75 71.57 第二区 45.25 57.18 66.71 68.15 68.26 71.24 76.58 77.75 第三区 56.06 47.13 44.28 38.37 39.73 42.03 43.13 44.50 第四区 43.07 49.27 52.60 52.82 55.32 56.97 59.51 62.21 第五区 44.65 47.45 51.27 56.12 62.11 68.64 74.32 79.92 第六区 55.97 76.69 81.90 82.88 85.21 88.96 89.63 91.88 第七区 50.06 52.26 55.74 54.25 57.73 60.69 62.71 65.02 第八区 28.57 43.59 39.50 41.73 43.63 45.08 47.11 51.35 第九区 46.46 48.62 56.64 53.90 55.67 58.91 60.92 64.54 第十区 45.48 44.32 46.66 42.66 42.11 43.68 45.30 49.97 第十一区 - 33.78 39.90 27.75 30.82 35.71 40.51 45.76 第十二区 未分区 57.65 台北市 89.24 89.71 90.94 91.02 90.83 91.93 92.74 92.98 17 表5(续) 分区/年份 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 总计 74.45 76.37 77.89 79.05 80.23 81.65 82.71 83.62 台湾省 69.69 71.72 73.21 74.53 75.88 77.59 78.94 80.07 第一区 74.35 76.90 76.91 81.15 82.92 84.70 86.24 87.76 第二区 80.25 82.30 83.59 83.70 84.64 68.85 69.69 76.52 第三区 46.08 47.80 48.32 49.72 51.74 53.80 56.09 57.60 第四区 63.63 65.72 67.98 68.91 71.16 73.92 75.33 77.22 第五区 83.62 85.50 86.56 88.63 87.84 88.93 89.90 90.49 第六区 93.91 95.44 96.41 97.02 97.57 98.43 98.66 98.96 第七区 65.70 66.71 67.97 68.86 70.01 71.22 72.35 73.30 第八区 54.92 57.29 59.17 61.43 63.01 65.78 67.56 70.00 第九区 67.32 70.91 72.59 74.88 76.43 76.96 77.37 76.84 第十区 54.84 57.93 60.65 62.87 65.27 67.71 69.27 70.05 第十一区 50.92 55.19 58.59 61.47 64.55 67.59 70.04 72.82 第十二区 104.14 105.79 97.60 未分区 台北市 93.88 97.40 98.86 98.89 99.12 99.09 98.93 98.93 资料来源:内政部, 《内政统计提要》 ,1975-1991 年,营建项下自来水之部分. 若以分区配合县份来看,普及率增加最多的是桃园,其次是高雄.再以 1990 年的情形观之,普及率高低的次序较诸 1976 年变动颇大.台北市与台南市所在 的第六区始终高居第一和第二位,1990 年的普及率已接近百分之百.上升最快 的是嘉义县市所在的第五区,其次为彰化县所在的第十一区;前者由原第八位进 为第四位,后者原来殿后,此时已超过第十、第八和第三区.高雄所在的第七区 由原第五位降至第九位.新竹所在的第三区由原第九位降至最末.至於桃园所在 的第二区,由於板桥和新庄一带分立为第十二区,故由原第四位降至第六位. 最大普及率差距在 1973 年为 70.44 个百分点,1976 年降至 55.93 个百分点,至1990 年更降至 41.33 个百分点.换言之,整体普及率的成长并非透过区域平衡发 展而达成.值得注意的是,第三区的普及率在 1990 年仍只有 57.6%,远低於台 湾地区的 83.6%;这种情形可能与此区水资源相对不足有关.49 最后,就自来水资金投入与营运状况加以分析.在台湾省自来水公司方面, 由於基金投资与流动资产两项占总资产比值过低,导致 1980 年以前都是借贷相 抵的状况.自1981 年以后,亏损有逐年扩大的现象,其主因在於固定资产与流 动资产比例始终在 11:1 以上.此外,长期负债与应付款及期付款两项會计科目 之金额逐年扩大,在1975-1990 年间上升 7.88 个百分点.相对於资产与负债的 不能平衡,资本公积与营业公积反而逐年增加,造成 1983 年后出现帐面上的盈 49 新竹和苗栗一带地下水源并不丰富,而且水库给水功能有限,见杨万全,1985;30-34. 《经济 部水资源统一规划委员會工作年报》 ,1968:5,该年一项座谈會中提到通霄一带公共给水亟待 解决. 18 余.以1990 年的资产负债表来看 , 流动资产占总资产 5.39% , 基金投资占 0.08%, 固定资产占 93.54%,其他资产科目占 0.98%;负债总额为 33.74%,其中长期负 债占 29.08%,其他负债占 0.97%;业主权益为 66.26%.50 这种财务结构显示, 台湾省自来水公司的营运是以业主权益挹注流动资金之不足 , 显然与公司成立时 揭櫫的财务自给自足目标不符.至於台北市自来水事业营运的情况,似较省自来 水公司为佳.自1968 年以后,固定资产与流动资产比例多在 6:1 以下,长期负 债与应付及期付款项大致上逐年减少,但基金投资比率在 0.02%以下,多赖历年 盈余作为营运成本.1968-1990 年间,平均每年盈余占总收入五分之一左右,足 见其营运绩效.51 台湾省自来水公司给水区域辽阔,相对使固定资本的比重甚 大,而且各分区情况不一,营运绩效难如理想;反之,台北市给水区域不大,比 较容易达到营运绩效.总之,就自来水给水制度之发展而论,统一经营分区供水 有利於水资源的利用与普及率的提高.但从公司经营的角度来说,小规模营运似 乎较有效率. 2.4 自来水发展的效果 显而易见的,自来水发展是改善公共卫生的主要条件之一.如上所述,经过 日據时期的创设,台湾自来水实际普及率在 1940 年为 15%,再经过光复以来的 发展,在1990 年实际普及率已达 84%.一般言之,自来水普及率的持续提高无 疑是台湾居民生活水准逐渐提高的指标之一.更确切言之,给水条件的改善有利 於防止某些疾病的发生与传播.与水有关之主要流行性疾病在日據时期有霍乱、 疟疾、寄生虫、皮肤病和砂眼等.據现有的研究,日據时期台湾的粗死亡率由 1906-1910 年的千分之 33.4,降至 1936-1940 年的千分之 20.6,显示卫生情况有 明显的改善.52 这种改善一部分是由於殖民政府对於上述这些疾病都曾采取防 治的措施,一部分也因自来水之供给由无到有,普及率逐渐提高.自来水普及率 对於降低死亡率的贡献虽无法精确估计,然就常识判断,水质改善应有益於人体 健康.如果以每人每日平均给水量来看,在1940 年台湾有 0.165 立方公尺 (见表2),在1930 年代东京有 0.170 立方公尺,大阪 0.143 立方公尺,京都 0.115 立 方公尺.53 可见 1940 年台湾的自来水给水量水准已接近 1930 年代的日本.这 种比较也可见於两地死亡率水准在同期间相当接近.54 日據时期自来水建设固然已有若干成效,但普及率仍然不是很高.1935 年 台湾人的主要死亡原因中,以肺炎居第一,其次是腹泻肠炎,再次是其他传染病 50 《台湾省自来水事业统计年报》 ,第1期,1980:166;第2期,1981:172;第8期,1986:214-215; 第13,1991:198-199. 51 《台北自来水厂统计年报》 ,1976:67-70; 《台北自来水事业统计年报》 ,1985:134-136;1991: 128-130. 52 George Barclay, 1954:146. 53 《卫生调查书》第11 辑,1932:91. 54 George Barclay, 1954:151. 19 及寄生虫,每万人口的死亡数依次是 44.24,25.54 和14.95.55 在光复初期,胃 肠传染疾病是十大疾病之首,在1952 年每万人口之死亡数爲 13.5.但自 1949 年设立水质实验中心以来,水质不合格的比率由 72%降至 1974 年之 7.3%,大肠 菌检出率自 25%降至 2.7%;胃肠疾病在 1962 年仍居十大死因之第三位,每万人 口死亡数为 4.87,至1972 年则降至十大死因之外.56 至於光复以来自来水建设与疾病防治的关系,最令人瞩目的个案是乌脚病. 乌脚病在 1930 年以前甚少发生,至1956-1960 年间发病人数达高峰.早期主要 分布在北港溪以南到台南沿海一带,包括东石、布袋、义竹、北门、学甲、将军 和七股等乡镇.随著深井的不断开发,高含砷量井水的範围日渐扩大,罹患地区 向北扩至云林县的西部,向南扩散到二仁溪,包括台南县的新市、永康和归仁等 乡镇.57 乌脚病形成之病理原因主要来自慢性砷中毒,引发闭塞性血栓血管炎, 严重者导致四肢坏疽,伴发肢体麻木与剧痛,必须施以截肢手术.58 據世界卫 生组织颁定之水质标准,饮水中含砷量不能超过每公升 0.05 公丝 (0.05 ppm), 但经调查本省患乌脚病地区,饮水中含砷量高达 1.0 至2.5 ppm.59 由於乌脚病 之发生与饮水有密切关系,根據台大公共卫生研究所在两地区调查之结果显示, 在1956-1960 年间饮水改用自来水地区,至1962-1968 年间乌脚病人数明显的减 少;但在 1961-1967 年间改用自来水的地区,患病人数反而增加,其主因在於自 来水的水源含砷量渐多,而食物亦可能受到当地水源所污染.60 近年的研究指 出,乌脚病与水中萤光强度也有关系.61 无论如何,乌脚病与水污染有密切关 系.台湾省自来水公司成立后,就与乌脚病防治小组积极配合,提出全面改善饮 水的工程计画,由中央补助 380,000,000 元及省府支援 808,438,000 元,自1974 年至 1978 年,积极推动新建、扩建和改善工程.主要效果有三:每年患病人数 降低,初次患病者之年龄提高,以及未再发现新生儿之病例.62 嘉义和台南一 带为乌脚病最严重之地区,上面提到该区自来水普及率在光复以来迅速提高,显 然与防治乌脚病的流行有关. 水质的污染除了天然存在的因素外,尚有绝大部分是人为因素造成的.人为 的污染又可分为有机物与无机物两类;前者主要是由畜牧业、农业、及家庭污水 所导致的水中游离氨氮过多,后者主要来自工业废水所导致的重金属含量过高. 台湾水质污染的危险性随著人口增加、聚落扩张和工业发展而提高,近来饮水安 全的问题已达令人关切的地步.解决之道除改善自来水厂净水设备外,也可考虑 将工业用水与饮水系统分离.台湾现有的工业给水範围不大,自来水系统中只有 55 陈绍馨,1979:60. 56 《台湾省环境卫生二十年》 ,1975:238; 《中华民国台湾地区公共卫生概况》 ,1978:40-41. 57 《台湾省环境卫生二十年》 ,1975:47-49;杨万全、欧阳锺玲、吕锋洲,1990:234-236. 58 《乌脚病之成因及其防治办法》 ,1971:13. 59 同上,页23. 60 同上,页26-27,42-48,61. 61 杨万全、欧阳锺玲、吕锋洲,1990:239-242. 62 《台湾省自来水事业统计年报》 ,第2期,1980:192-193. 20 第七区内明列工业给水服务所.63 在1980 年左右,台湾地区已开发的工业区五 十余处,就整体用水情形来看,1983 年农业用水占 83%,生活用水占 9%,工业 用水占 8%.64 據1967 年之调查,大型工业用水尚多自设水源.65 工业用水除 自来水系统中的第七区外,其他地区显然仍以地下水为主.另據同时的研究,地 下水用於灌溉的占 66%,工业用水占 17.4%,饮用水占 14.4%,公共给水仅占 2.2%.66 在1970 年左右,台湾西部的工业抽取地下水,其实用量多已逼近或超 过安全出水量:以百万立方公尺计,地下水每年安全出水量和实用量在台北基隆 区域分别为 158 和517,新竹区域分别为 61 和92,台中区域分别为 716 和526, 嘉义区域分别为 822 和458,高雄台南区域分别为 1,531 和1,095.67 若以个别 地区的情况来看,以彰化和美冲积扇为例,最近的研究指出,此区 1,816 家工厂 中,百分之七十集中於地下水源较丰富的扇顶和扇央,绝大多数以抽取地下水为 主,由於主要产业为纺织与小五金,皆为高污染性之工业,其废水未经处理,直 接排放,已造成严重的污染问题.68 污水之排放是本文下节之主题,至於大量 抽取地下水所造成的地层下陷等问题,也与环境之变迁有关,则需另题研究. 3. 污水之排放 排水沟渠是任何都市不可或缺的设施 . 中国历代都城的营建也都兼顾了给水 与排水的功能.69 不过在人口密集的大都市中,排水设施之不如理想,并非始 於近代.例如,明代北京城内除四条大排水沟渠外,大小街道也有相与平行的沟 渠,大部分是明沟;每年二月例行掏沟,挖出的粪秽,曝於街面,恶臭薰天.70 台湾是明清以来的移垦社會,其都市规划自不可与北京相提并论.例如台南, 「为 首善之区,街衢湫隘,疾疫丛生.」71 又如台北,依光绪十八年 (1892) 蒋师辙 所见, 「入城北门,市肆朴陋,如涉异域.」72 关於清代台湾的都市,相关的研 究或侧重城墙的修筑,73 或侧重城内空间之布局,74 对於下水道鲜少论述.在 此我们也只能就一些零星的史料略述清代台湾都市下水道的情形.例如,台湾府 城 (今台南市) 於乾隆五十三至五十五年 (1788-1790) 改筑土城,完成的工程包 63 《台湾省自来水事业统计年报》 ,第11 期,1988:5. 64 杨万全,1985:37-38. 65 《经济部水资源统一规划委员會工作年报》 ,1968:34. 66 李庆余,1967:44. 67 林泽田,1973:58-65. 68 谢炽昌,1991:58-61. 69 Nancy Steinhardt 在其近著详论中国历代都城的规划,指出十一项共同特徵,其中之一是方便 的给水条件,见1990:10-12;书中虽未特别讨论排水的状况,然由几幅都市平面图可见排水 沟渠之存在,见p. 45,p. 52. 70 邱仲麟,1991:26. 71 连横,1955:695.又蒋师辙, 《台游日记》 ,1957:18,说台南廛肆「广不盈丈,豢豕当门, 臭恶交煽.」 72 蒋师辙, 《台游日记》 ,1957:13. 73 刘淑芬,1985:40-59. 74 林會承,1979:33-57. 21 括水洞.75 嘉庆十四年 (1809) 彰化绅民有醵金兴筑县城之谋,其呈文云: 「城 中当择地开沟,流通城外,不致受浸积秽」 ,而完成的工程中有水洞六,且外濠 内沟,将次疏濬.76 道光九年 (1829) 淡水厅治 (今新竹市) 城墙改建完成, 「乃 濬濠而桥其上,并为水涵以走潦水.」77 这些记载都显示清代台湾筑城时已注 意排水的问题. 至於排水沟的例行掏挖,并未见於记载.可以推测的是,排水沟维护的情况 并不理想.例如,光绪二年 (1882) 王凯泰描绘府城沟道污秽状态,说道: 「街 衢一任积污莱,攘攘熙熙逐臭来;犹忆软红尘里过,杏花时节地开沟.」78 此外,文献有徵的仅是台南几次规模稍大的疏濬工程.早在同治五年 (1866),由 官方设局,境众任之, 「穿城南北两大涧,杂处街衢各小沟;......涧水疏至滨海与 海水通,岸边各砌砖石;杂沟濬到通渠与涧水接,渠底尽弃秽芜;疏大涧则修城 洞造桥梁,计费五千有奇;濬杂沟则敷石版创坦途,输金约居其半;......溯自兴 工告竣,首尾三载.」 79 光绪九年 (1883) 台湾道刘璈筹办疏濬沟渠与修理道路, 共用银八千两,據其收支报告说: 「郡城内外,河道沟渠,年久淤塞,秽气薰蒸, 人多疾病,由培元局绅领款,分别清修.」80 光绪十七年 (1891) 台南知府唐赞 衮又因城内水沟秽气郁蒸,决定逐段兴修.城内分为三段,西城外五条港,亦一 律疏濬.费时五个月,用公帑银一千二百两外,余由民间捐修.81 这些记事透 露了十九世纪末台南下水道整治的情况.值得特别注意的是,这些工事虽由官方 主导,然民间积极参与也不可忽视.至於其他城市的情形,我们尚未掌握相关的 文献.不过,台湾地区在 1899 年人口超过一万的市街只有八个,其中又只有台 南超过四万人;82 由於都市人口尚非很密集,可以推测这些市街对下水道的要 求尚不如台南. 日本领台后,见台湾的市街巷衢狭隘阴湿,且家庭污水随处排放,遂於 1896 年拟定台北市部分排水工程计画,1898 年设台北基隆市区计画委员會,1899 年 发布下水道规则,1901 年配合台北市改正计画,实际施工,并将基隆市纳入计 画範围.在1910 年又将市区改正推行到全岛主要市区,至1915 年完成下水道 建设的市区长度如下:83 75 《台湾南部碑文集成》 , 〈改建台湾府城碑记〉 ,1966:148-149.亦见於 《续修台湾县志》 ,1962: 515-517. 76 《彰化县志》 , 〈请建彰化城垣批回札〉 , 〈彰化县城碑记〉 ,1966:398-399.筑城工程於 1811-1815 年间完成. 77 《新竹县采访册》 , 〈新建台湾府淡水厅城碑〉 ,1962:169-171.亦见於邓传安, 《蠡测汇钞》 , 1958:45-47. 78 王凯泰, 《台湾杂诗三十二首》 ,1958:42.王凯泰时为福建巡抚,於光绪元年抵台,翌年五 月,因病内渡就医遽逝 (见何瀓跋,1958:77).原诗注云: 「近已设法清理」 ,可知当是光绪 二年春之事. 79 《台湾南部碑文集成》 , 〈台郡清沟碑记〉 ,1966:338-340. 80 刘璈, 《巡台退思录》 ,1958:113-114,124. 81 唐赞衮, 《台阳见闻录》 ,1958:124. 82 刘翠溶,1991:530. 83 《台湾事情》 ,1916:527,551.原书所用之长度单位为间,1 间=6尺=2公尺.同样的统 22 台北 114,878 公尺 嘉义 53,422 公尺 宜兰 11,096 公尺 台南 33,924 公尺 桃园 18,008 公尺 屏东 29,838 公尺 新竹 37,107 公尺 花莲港 9,644 公尺 台中 38,176 公尺 澎湖 4,204 公尺 南投 6,794 公尺 合计 357,154 公尺 上面这些数據显然并不完整,但是我们别无其他可用的统计.不过,在此可以 略述一些有关的记事.例如,台北市下水道所用之石材大部分是清代修筑城墙 所备用的材料,至於道路、人行道和下水道等项经费共计 6,671,229 圆.84 台南 市在 1902-1910 年间,投入道路下水修改工程之经费共 129,000 圆,1912 年发表 全市市区计画,但为顾及古蹟与重要建筑物,并未完全按计画施行;高雄市区 计画於 1908 年公布,投入道路下水工程费有 167,000 余圆.85 此外,1925 年和 1934 年的记录都分别指出,当时小市街多少有下水道设施.86 大甲都市计画於 1934 年颁布,有排水路线二条,总长度 1,136 公尺;丰原都市计画於 1935 年颁 布,亦有二条排水路线,总长度 2,722 公尺.87 要之,日據时期下水道建设,一 如自来水,有创始之功,但整体成果可能尚不及自来水. 光复后,政府根據发展建设之需要,将日據时期原有之都市计画加以检讨修 正,陆续新订都市计画,至1990 年底,除台北市和高雄市外,台湾省有都市计 画区 405 处.88 下水道是都市计画区内的公共设施之一.最初各地所采之系统 为雨水和污水不分的合流制下水道,渠道多为明沟.89 合流制下水道集雨水、 家庭厨厕污水和工业废水於一处,常因处理不善而污染河川及水源,有碍卫生. 政府有监於此,乃采重点方式办理污水下水道系统之规划与工程建设.在分流制 下,则雨水下水道专供排除雨水,污水下水道专供排除家庭污水与工业废水.90 将下水道依使用性质分为雨水和污水两类之统计资料始於 1968 年.在此, 将有关台湾省都市计画区内下水道之统计列於表 6.由表 6 可见,在1952-1989 年间台湾省新修的下水道累计长度由 46,869 公尺增加为 7,205,201 公尺.就累计 长度之增加率来看,1968 年以前呈现逐年下降的趋势,此种现象与早期下水道 经费不足应有关系 (详后).1968 年后,除1969 年资料异常外,大致已呈现平稳 的成长.就下水道密度而言,在1952-1989 年间,由每平方公里 87.03 公尺增加 爲1,830.73 公尺,但是台湾地区,包括台北市和高雄市,都市计画区面积在 1989 年仅占总面积的十分之一强,因此,有下水道设施的聚落範围其实非常小. 计亦见於《台湾情事》 ,1917:574.参见东乡实、佐藤四郎,1916:463-465,467-468. 84 东乡实、佐藤四郎,1916:464,468. 85 《台湾事情》 ,1936:345-346. 86 同上,1925:491;1934:251. 87 《台中县志》 ,卷三,政事志,第二册,1989:13-14. 88 《内政统计提要》 ,1974:252; 《台湾省建设统计》 ,1991:68. 89 《内政统计提要》 ,1989:14.范纯一,1989:3. 90 《台湾省建设统计》 ,1981:8; 《台湾省住宅及都市发展局业务统计》 ,1979:5.范纯一,1989: 21-22. 23 表6:台湾省都市计画区内之下水道 年份都市计画区 a 年度施工之下水道长度 b 累计 成长率 (%) 每平方公里 下水道密度 (公尺) 人口数 (人) 面积 (平方公里) 雨水 (公尺) 污水 (公尺) 合计 c (公尺) 累计 (公尺) 1952 2,497,464 538.56 46,869 46,869 0.00 87.00 1953 2,633,882 541.68 36,311 83,180 77.47 153.56 1954 2,721,786 535.80 59,593 142,773 71.64 266.47 1955 2,942,316 575.64 62,176 204.949 43.55 356.04 1956 3,229,980 614.18 57,703 262,652 28.15 427.65 1957 3,351,668 614.18 88,946 351,598 33.86 572.47 1958 3,539,867 629.97 66,153 417,751 18.81 663.13 1959 3,701,551 630.80 96,437 514,188 23.08 815.14 1960 3,903,324 630.80 71,346 535,534 13.88 928.24 1961 4,050,400 639.93 69,724 655,268 11.91 1,023.97 1962 4,274,583 656.42 88,354 743,622 13.48 1,132.84 1963 4,419,667 666.70 81,559 825,181 10.97 1,237.71 1964 4,528,927 669.78 79,364 904,545 9.62 1,350.51 1965 4,766,175 670.42 113,092 1,017,637 12.50 1,517.91 1966 5,020,355 676.03 128,752 1,146,389 12.65 1,695.77 1967 5,232,097 681.21 61,530 1,207,919 5.37 1,773.20 1968 5,577,381 600.05 89,422 18,289 107,711 1,315,630 8.92 2,191.22 1969 4,354,114 660.05 46,215 338,597d 384,812 1,700,442 29.25 2,576.23 1970 4,559,402 675.96 68,318 35,761 104,079 1,804,521 6.12 2,669.57 1971 4,994,933 780.53 119,030 37,826 156,856 1,961,377 8.69 2,512.88 1972 5,701,840 1,294.80 103,118 28,335 131,453 2,092,830 6.70 1.616.33 1973 6,469,998 1,437.23 128,956 27,103 156,058 2,248,888 7.46 1,564.74 1974 7,215,083 1,628.09 198,202 46,819 245,021 2,493,909 10.90 1,531.80 1975 7,678,156 1,792.73 101,621 26,604 128,225 2,622,134 5.14 1,462.65 1976 8,009,863 1,884.37 203,406 36.272 239,678 2,861,812 9.14 1,518.71 1977 8,664,429 2,101.65 179,667 22,029 201,696 3,063,508 7.05 1,457.67 1978 9,131,264 2,251.89 160,511 7,892 168,403 3,231,911 5.50 1,435.20 1979 9,558,174 2,618.52 413,511 21,394 434,905 3,666,816 13.46 1,400.34 1980 8,902,693 2,609.90 289,162 26,816 315,978 3,982,794 8.62 1,526.03 1981 9,233,023 2,689.75 249,336 96,266 345,602 4,328,396 8.68 1,609.22 1982 9,612,838 2,914.47 221,717 33,366 255,083 4,583,479 5.89 1,572.66 1983 9,811,858 2,914.47 232,534 10,309 242,843 4,826,322 5.30 1,655.99 1984 10,062,764 2,963.60 163,097 16,602 179,699 5,006,021 3.72 1,689.17 1985 10,296,798 3,789.66 759,173 7,859 767,032 5,773,053 15.32 1,523.37 1986 10,589,794 3,720.61 152,188 12,375 164,563 5,937,616 2.85 1,595.87 1987 10,813,330 3,832.38 173,091 4,102 177,193 6,114,809 2.98 1,595.56 1988 11,044,668 3,935.42 181,310 3,810 185,120 6,299,929 3.03 1,600.83 1989 11,251,460 3,935.69 871,337 33,935 905,272 7,205,201 14.37 1,830.73 资料来源:都市计画区人口数及面积:台湾省建设厅, 《台湾省建设统计》 ,第8期之表 78-79, 1981 年第一辑之表 29,1991 年第一辑之表 29. 下水道长度: 《台湾省建设统计》 ,1975 年之表 30,1981 年之表 30,1991 年之表 30; 台湾省政府主计处, 《中华民国台湾省统计提要》 ,1971:表50. 注:a 人口与面积是年底数字;1968 年起不包括台北市,1980 年起不包括高雄市. b 1952-1953 年是年底数字,1954 年是指 1954 年1月至 1955 年6月之数字,1955 年以后是 年度之数字,即列於 1955 年的是指 1955 年7月至 1956 年6月,以此类推. c 《台湾建设统计》第8期之表 80 列有 1952-1964 年度施工之下水道长度,分为明沟和暗 沟,但两项合计较本表所列各年度之数值为低.本表 1952 年之数字采自《台湾建设统计》 第8期;由於缺乏其他可用之数字,暂以此作为基础.又1954 年1月至 1955 年6月之数 字,《台湾建设统计》 1975 年之表作 19,593 公尺 , 《中华民国台湾省统计提要》 表50 作59,593 公尺,前者可能是误植. d 这个数字较前后高出甚多,但历年有关之统计都重覆同一数字,可能是误植. 24 台北市和高雄市的下水道统计资料不够完整 , 故两市改制后之情形无法与台 湾省的资料合并讨论,另列於表 7.台北市的雨水下水道系统於 1969 年完成整 体规划,将全市分为原市区、士林、南港、内湖、景美与木栅等七个排水分区, 配合都市计画道路之拓筑,逐年兴建.91 至於台北市的污水下水道系统,在1962 年就进行规划,但直到 1975 年才付诸实施.第一期六年工程执行计画於 1975-1980 年完成,第二期於 1981-1986 年成;主要工程包括迪化污水处理厂、 主干管、次干管、分管网、截流设施,以及水肥投入站等;市区中已接管家户在 民生东路社区、士林社区、外双溪中央社区及华江社区共 34,827 户.92 目前污 水下水道系统尚未完工,干管工程已进行至南港.93 表7:台北市与高雄市之下水道 年份 台北市 高雄市 雨水下水道 污水下水道 都市计画区 雨水下水道 长度 a (公尺) 密度 b (公尺/ 平方公里) 长度 c (公尺) 面积 e (平方公里) 长度 f (公尺) 密度 (公尺/ 平方公里) 1968 1,183,623 4,349.32 - - 154,760 - 1969 1,195,879 4,543.42 - 48.62 164,464 3,382.64 1970 1,209,731 4,692.35 - 52.41 187,293 3,573.61 1971 1,225,631 4,846.11 - 73.26 211,285 2,884.04 1972 1,262,392 4,938.53 - 96.03 233,293 2,429.38 1973 1,293,628 5,014.93 32,216 100.43 243,825 2,427.81 1974 1,379,196 5,329.34 60,213 101.65 274,438 2,699.83 1975 1,432,513 5,510.40 61,522 101.65 280,000 2,754.55 1976 1,519,445 5,583.32 61,522 101.65 320,107 3,149.11 1977 1,591,357 5,847.57 63,069 101.65 350,487 3,447.98 1978 1,650,767 6,065.87 67,959 101.65 373,087 3,670.31 1979 1,684,275 6,189.00 76,799 101.65 373,087 3,207.97 1980 1,724,329 6,336.18 89,042 123.84 379,934 3,067.94 1981 1,757,028 6,456.34 97,279 119.54 386,590 3,233.98 1982 1,777,116 6,530.15 109,350 135.36 393,695 2,908.50 1983 1,789,000 6,573.15 134,049 135.36 414,291 3,060.66 1984 1,798,279 6,607.24 147,970 138.76 442,545 3,189.28 1985 1,804,261 6,629.43 184,731 139.06 469,926 3,379.30 1986 1,809,859 6,659.43 311,984 141.12 498,265 3,530.79 1987 1,830,276 6,734.55 344,036 140.97 520,478 3,692.12 1988 1,835,020 6,752.01 491,361 140.97 561,516 3,983.23 1989 1,837,988 6,762.93 646,529 141.01 582,534 4,131.15 1990 1,838,768 6,765.80 667,189d 141.01 资料来源: 《台北市统计要览》 ,1981 年之表 127,1991 年之表 3 及表 179; 《台北市工务统计年 报》 ,23 辑(1990):表43. 《高雄市统计年报》 ,1979 年之表 72-73,1990 年之表 13-2; 高雄市政府, 《高雄市政:改制十周年纪念专辑》 ,1990:1094. 91 《台北市统计要览》 ,1981:341. 92 《台北市卫生下水道十五年》1984:1-28. 93 《台北市工务统计年报》 ,第23 辑,1991:180. 25 表7(续) 注:a 是各年底数字. 《台北市工务统计年报》 ,21 辑(1989)之表 41 所列之雨水下水道长度与 《台 北市统计要览》相同,但《台北市工务建设统计》 ,第12 辑1980),页67 所列之下水道 总数除 1968 年外,1969-1977 年之数皆较高. b 台北市都市计画区之面积即全市之面积,1968-1982 年是 272.14 方公里,1983-1985 年是 272.168 平方公里,1986-1990 年是 271.774 平方公里. c 是各年度新建工程之累计数,包括主干管、次干管和分支管. d 1990 年仅包括半年之新建长度. e 高雄市於 1979 年7月改制后,全市面积爲 55.63 平方公里. f 是年度之数字;1968-1979 年为明沟与暗沟合计累积之数,1980-1989 年是各年度雨水下 水道新筑工程总数与上一年累积之数.又1989 年之数字只包含 7 月至 12 月. 由表 7 可以算出,台北市雨水下水道长度在 1968-1990 年间,平均每年增加率为 2.04%;污水下水道长度在 1974-1989 年间,平均每年增加率爲 18.29%.雨水下 水道在 1972-1980 年间增加率较平均值为高,近年来则增加很少,多在 1%以下. 污水下水道在 1983-1989 年间增加率大多在平均值之上,显见近年此项工程较受 重视. 高雄市的下水道统计数字极不完整.改制前的《高雄市统计要览》有明沟 和暗沟的数字,改制后的《高雄市统计年报》则分列新建与改善之各项工程, 并无法从其中整理出定义一致的数據.不得已采用统计要览所载 1979 年底明暗 沟合计之数字为基础,然后,以高雄市政所载改制后各年雨水下水道新筑工程 与上一年之数逐年累加,得到表 7 所列的雨水下水道长度.至於污水下水道系 统於 1974 年完成规划,範围包括高雄市原都市计画区、临海特定区、凹子底、 湾子内、岗山仔扩大都市区、左营都市计画区、凤山都市计画区以及澄清湖特 定区之一部分.第一期工程於 1980 年5月开工,以设干管、海洋放流管与污水 处理厂为主要目标.中洲污水处理厂之一期工程於 1987 年1月通水运转,有助 於改善仁爱河水质与盐埕区之海水倒灌.94 由表 7 所列的高雄市雨水下水道长 度可以算出,1980 年以前平均增加率为 16.45%,以后则为 13.74%.换言之,改 制后雨水下水道之增加由快转慢,可能因污水下水道工程自此才积极进行,以 致分散了有限的经费.至於高雄市污水下水道的长度,目前并无完整的统计, 但知第一期已完成干管和主干管约 12,300 公尺,海洋放流管 3,000 公尺.95 就 雨水下水道的密度来说,在1989 年高雄市约只是台北市的百分之六十. 至於下水道建设的经费,以台湾省而言,依预算金额的大小和比例的不同, 大致可分为三期:第一期为 1958-1976 年间,每年一亿元以下,总数为 596,279 千元 , 大致由省库与地方平均负担 , 分别占 46.42%和41.97% ; 第二期为 1977-1985 年间 , 每年十亿元以下 , 总数为 4,285,272 千元 , 省库负担之比例渐增 , 占62.03% , 但地方负担仍占 37.70%;第三期为 1986-1990 年间,每年十亿元以上,总数爲 11,753,395 千元,省库负担比重已占绝大部分,达84.71%,地方只占 12.7%.除94 《高雄市政》 ,上册,1990:1084-1090. 95 《高雄市工务建设》 ,第11 期,1990:46. 26 省库和地方配合款外,第一期尚有中美基金赠款和贷款,第二、三期尚有其他 款项,但为数都不大.96 再就都市计画公共工程总经费分配来看,在不包括自 来水工程之情况下,1958-1990 年间下水道经费之比重平均每年为 18.97%;若依 上面的分期,则三期的平均依次是 16.52%,19.53%和26.78%.97 换言之,下水 道经费所占之比重有增高的趋势,但较诸自来水,下水道经费仍然显得偏低. 以1958-1978 年间之统计观之,台湾省都市计画区内公共工程经费分配之比重如 下:道路 50.29%,自来水 34.77%,改善饮水 0.55%,下水道 7.78%,公园绿地 2.13%.98 下水道经费比重偏低是因为地方政府以其设施大部分埋於地下,不易 表现政绩,故编列预算时均未予优先考虑,以致下水道建设呈现落后现象.99 下水道建设之落后显示於工程实施率普遍偏低.就雨水下水道而言,以1981 年之资料来看,台湾省各地实施率达百分之五十以上者仅七处:苗栗县后龙镇 62.5%,南投中兴新村 78.81%,三重市 65.15%,台北县瑞芳镇 51%,桃园市 64.72%,花莲市区嘉禾段 100%,花莲县凤林镇 51%.100 在1982 年,台北市之 实施率为 82%,高雄市为 50%,台湾省平均则只有 13%.101 至於污水下水道, 以集污人口普及率观之,在1982 年,台北市为 6.4%,高雄市和台湾省都尚不足 1%.102 中国土木水利学會於 1984 年完成内政部委托研拟的下水道发展大纲, 计画於 1991 年达到的目标是:雨水下水道之实施率台北市增至 90%,高雄市至 75.7%,台湾省至 23.7%.103 以台北市而言,雨水下水道长度在 1982-1990 年间 只增加 3.5% (见表 7),污水下水道长度虽约增加五倍,在1991 年实际接管户数 未超过 15 万户,接管率仅约 17.5%.104 简言之,台北市下水道建设之扩充显然 尚不及计画大纲之预期,更遑论高雄市和台湾省.若与其他国家下水道普及率 比较,1987 年瑞典为 100%,丹麦 98%,荷兰 90%,瑞士 85%,英国 84%,芬兰74%,奥地利 67%,加拿大 62%,挪威 43%,日本 39%;1985 年纽西兰为 88%, 西德 87%,卢森堡 83%,美国 74%,105 更可见台湾地区下水道普及率之落后. 再与自来水发展相比,1989 年台湾地区自来水干管长度为 30,163,461 公尺 (见表3),下水道长度 (不包括高雄市污水下水道) 仅10,722,252 公尺 (见表 6),后 者约为前者的三分之一.总之,下水道建设落后之事实不容忽视. 综上所述,清末台南的下水道曾多次由官民合作进行疏濬.日據时期开始 有计画的改善与扩建台湾大小都市的下水道.光复后下水道亦为都市计画区内 96 據《台湾省住宅及都市发展业务统计》 ,1990:64-65,表17 之统计计算.原为年度之数,自 民国 47 至79 年度,中缺 48 年度. 97 據同上,表34 之统计计算.下水道以外之公共工程为都市计画区道路和公园绿地整修工程, 自来水不包括在内. 98 《台湾省住宅及都市发展业务统计》 ,1980:208-211. 99 张隆盛,1985:7. 100 朱宪政,1985:128-132. 101 张隆盛,1985:7. 102 同上. 103 同上,页9. 104 《中华民国台湾地区环境保护统计月报》 ,1991.12:163. 105 《中华民国台湾地区环境保护统计年报》 ,1990:309. 27 重要公共设施之一.就历年建设成果而言,值得注意的是,自1968 年始,下水 道由雨水和污水合流改为分流.但是自 1970 年以来,人口十万以上的都市数目 由5个增至 23 个,聚集全台湾一半以上的居民.106 都市内空地日小,雨水迳 流量相对较大,既有的雨水下水道不敷需要,每每遇雨成灾.况且家庭污水排 放量也相对增加,通常家庭所用之自来水约有百分之七十成为污水排出;以1976 年台北市民生东路社区为例,家庭污水已达每人每日 172-213 公升.107 同时, 工业区开发面积亦逐渐扩大,更有许多工厂座落在都市计画区之内.108 近年来 家庭污水与工业废水处理亦未能与工业发展相配合,屡经学者与有关单位提出 检讨.109 揆诸下水道建设落后之原因,要在经费不足,且工程实施率偏低,故 今后实应解决经费之问题,并提高工程实施率,以期能够迎头赶上先进国家下 水道普及率之水准.此外,由於河川与水源污染问题同时牵涉下水道和自来水 两项设施,故在制度与管理方面也需要有适当的调整,以期合理的运用有限之 经费和资源.尤需强调的是,如果历史可以提供榜样,则清代民间参与整治台 南下水道的故事,值得借监. 4. 结论本文探讨台湾地区聚落之给水与排水问题,主要论点大致可归纳如下: 就给水方面言之,台湾地区自然禀赋之水源尚称丰富,然而甘泉究竟不多, 当人口日增,聚落愈密,在十九世纪初已出现争取甘泉的零星案例,至十九世 纪末大多数的主要聚落都已出现水质不良的状况.以自来水设施改善水质创始 於日據初期,敷设的地点除重要都市和港口外,多为殖民政府官营事业所在地 及纵贯铁路沿线,至1940 年自来水实际普及率约 15%.光复后,自来水设施之 复旧大致於 1949 年完成,此后不断扩充,在1973 年以前扩充较慢,以后较快; 这种成长趋势与经费来源及制度组织有密切关系.至1990 年,自来水实际普及 率已达 84%.自来水普及率不断提高是台湾地区居民生活水准逐渐提高的指标 之一.在日據时期,自来水由无到有,多少有助於台湾人口粗死亡率的降低. 光复后,自来水普及率的大幅提高,显然在胃肠疾病和乌脚病的控制与防治方 面发挥了作用.近年来由於工业用水需求增加,年配水量虽仍快速成长,普及 率却未相对提高.此外,水质污染的问题也已经达到不可忽视的程度. 就排水方面言之,在二十世纪以前,台湾地区都市化的程度尚低,对於都 市排水设施的要求亦不高,连首善的台南情况都不如理想,然而,十九世纪末 台南市排水沟曾在官民合作下多次疏濬.日據时期推行的市区改正和都市计 画,在大小市街逐渐创设下水道.光复以后,下水道也是都市计画区内的公共 106 刘翠溶,1991:546. 107 范纯一,1989:5-6. 108 许松根、庄朝荣,1991:73-83,119-123.至1988 年,政府编定之工业用地 16,015 公顷;在1983 年,座落在都市计画区内之工厂共 34,764 家,占营运工厂总数的 71.4%. 109 林泽田,1973:54-55;许松根、庄朝荣,1991:86-90. 28 工程之一.最初,下水道多采雨水和污水合流制.值得注意的是,雨水和污水 下水道分开的统计始於 1968 年.这反映了政府对於合流制下水道容易造成水污 染问题早有认识.不过,历年来因下水道之经费不足,雨水下水道工程实施率 偏低,污水下水道工程之实施更较雨水下水道为晚;下水道建设赶不上都市发 展与工业发展之速度,普及率较诸先进国家显得严重落后. 再就自来水与下水道两种设施之关系来看,由於河川及水源的污染问题必 须解决,故在制度与管理方面应谋适当之对策,以期两项设施不再各自为政, 以便合理而有效的运用可贵的资源和经费.此外,传统民间参与地方建设的精 神,亦值得今人引以为榜样. 最后,必须指出的是,本文虽尝试对台湾聚落的给水与排水问题作了历史 回顾,诸多相关的问题仍略而未论.例如,农田灌溉和排水设施与聚落环境变 迁的关系,工业用水与废水导致的环境破坏和污染,以及聚落型态和居住环境 在长期间之变迁等问题,都尚待深入的研究.总之,我们对於台湾环境史的研 究才刚开始,尚须多方努力. 29 附表 1: 日據时期台湾自来水之设置 地区别 水道名 创设 竣工年月 扩张 次数 扩张 竣工年月 总工事费 (日圆) 计画 给水人口 (人) 每日最大 给水量 (立方公尺) 水管长度 (公尺) 台北州 淡水1899.3 1 1938.11 142,590 15,000 3,000 7,922 基隆1902.3 4 1938.9 2,015,878 100,000 19,200 15,987 台北1909.7 3 1933.8 4,138,535 320,000 52,788 21,424 金山1910.7 - - 3,259 4,300 477 884 北投1911.6 2 1933.8 85,903 10,000 2,500 6,693 士林1912.9 - - 56,597 5,000 695 4,501 三星1914.3 1 1923.12 14,500 3,000 450 2,509 坪林1914.12 - - 1,628 775 - - 苏澳1924.12 1 1935.2 94,300 5,000 875 5,445 汐止1928.8 - - 153,000 10,000 1,670 6,413 罗东1928.10 - - 111,900 10,000 1,400 6,458 板桥1929.12 - - 137,189 8,000 890 5,820 瑞芳1932.2 - - 12,000 3,000 375 2,278 宜兰1932.12 - - 328,216 35,000 5,845 3,554 新庄1934.7 1 1935.3 159,077 8,000 1,573 10,000 八斗子 1934.8 - - 5,000 2,800 300 760 小计 7,458,762 539,875 92,038 100,648 新竹州 巴隆兵社 1913.9 1 1927.3 18,861 1,000 - 2,255 南河1923.3 - - - 500 150 - 大湖1926.4 1 1928.5 7,480 2,000 166 - 大溪1927.3 - - 51,152 6,000 750 2,583 卓兰1927.10 - - 8,300 3,000 333 1,600 新竹1930.2 - - 1,063,914 30,000 5,000 26,238 通霄1933.3 - - 8,000 2,600 156 1,830 铜锣1936.4 - - 6,000 1,800 150 1,074 三叉1936.4 - - 1,500 1,500 81 668 苗栗1938.2 - - 206,579 15,000 2,500 8,268 桃园1938.3 - - 242,224 15,000 2,500 11,651 小计 1,614,010 78,400 11,925 56,167 台中州 彰化1908.3 4 1939.1 393,074 40,000 5,000 16,021 大甲1912.6 - - 35,000 5,000 555 2,194 台中1917.3 2 1927.9 591,500 50,000 16,650 30,930 丰原1921.9 3 1936.3 291,315 15,000 2,500 10,322 埔里1923.3 - - 150,363 10,000 1,250 8,993 二水1923.12 - - 6,756 2,500 105 1,695 潭子1924.9 1 1926.2 3,957 1,400 70 949 田中1925.10 - - 31,500 3,000 291 4,236 员林1926.3 2 1936.8 144,643 10,000 1,944 10,814 内埔1926.10 1 1928.3 19,900 3,000 210 1,825 国姓1928.3 - - 3,256 500 28 1,255 北山坑 1828.12 - - 2,140 500 28 332 清水1929.4 - - 94,000 10,000 1,670 10,662 东势1929.8 - - 75,000 6,000 1,000 3,541 鱼池1935.3 - - 16,000 2,700 486 1,594 圳寮1936.3 - - 8,000 1,000 80 720 埤头山 1936.12 - - 1,700 400 20 400 石冈1937.2 - - 11,300 1,200 100 3,287 南投1937.3 - - 144,895 12,000 2,000 8,085 北斗1938.3 - - 188,395 10,000 1,670 14,657 社子1938.12 - - 11,162 1,100 165 1,645 小计 2,223,856 185,300 35,822 134,157 30 附表 1: 日據时期台湾自来水之设置 (续) 地区别 水道名 创设 竣工年月 扩张 次数 扩张 竣工年月 总工事费 (日圆) 计画 给水人口 (人) 每日最大 给水量 (立方公尺) 水管长度 (公尺) 台南州 斗六1912.12 2 1939.4 95,862 8,500 1,180 9,917 嘉义1914.3 2 1936.7 1,105,789 50,000 8,350 29,936 新化1919.3 - - 103,522 6,500 820 2,909 台南1922.10 2 1937.12 4,453,945 100,000 12,500 45,846 斗南1926.8 1 1935.3 68,000 5,000 830 8,421 北港1930.5 复旧 1933.5 243,320 14,000 2,400 6,924 虎尾1931.11 1 1933.8 137,700 10,000 1,336 4,730 朴子1935.6 - - 183,000 14,000 2,360 6,750 永康1936.7 - - 5,000 1,000 125 1,164 新营盐水 1938.11 - - 364,331 20,000 3,340 21,331 麻豆佳里 1939.3 - - 876,000 33,000 4,830 22,079 小计 7,636,469 262,000 38,071 160,007 高雄州 恒春种畜场 1906.12 - - 11,585 - - 1,418 高雄1913.12 4a 1939.2 2,038,464 100,000 13,360 58,888 屏东1917.8 1 1938.10 734,413 45,000 10,000 12,741 旗山1925.12 1 1930.9 51,980 5,500 920 2,998 冈山1926.3 2 1938.4 219,707 7,000 1,260 6,710 加蚋埔 1928.5 - - 3,827 2,000 162 1,714 小港1930.4 - - 34,594 4,500 338 4,042 新威1933.4 - - 1,416 1,050 57 291 六龟1934.2 - - 3,800 1,150 75 704 凤山1934.10 - - 149,632 14,000 2,340 4,800 弥陀1935.2 - - 6,150 1,500 82 1,714 燕巢1936.3 - - 10,000 2,100 189 2,148 东港1938.8 - - 260,000 10,000 1,550 9,146 小计 3,525,568 193,800 30,333 107,314 台东厅 卑南守备隊 1910.3 - - 21,222 160 27 4,980 卑南1922.7 1 1930.10 23,026 3,000 330 5,976 关山1924.3 1 1933.1 37,992 2,500 417 3,892 台东1930.3 1 1936.11 437,347 10,000 1,670 11,802 小水道 23 1916-38 96,433 22,567 3,004 38,667b 小计 616,020 38,227 5,448 65,317 花莲港厅 吉野宫前 1911.3 - - 11,900 2,000 250 3,128 吉野清水 1911.7 - - 8,300 1,300 167 1,906 玉里1912.5 - - 33,806 5,000 833 7,205 吉野草分 1914.2 - - 13,000 2,000 250 3,732 上大和 1921.9 - - 32,401 1,000 250 3,271 花莲港 1921.11 1 1940.3 703,478 30,000 5,710 44,655 寿村1927.11 1 1936.9 32,400 1,400 156 4,049 丰田1929.8 1 1932.6 23,450 1,300 145 9,189 新城1930.8 - - 10,000 1,000 83 4,636 凤林1930.9 - - 43,810 3,000 375 6,990 北林1931.3 1 1932.7 9,707 1,000 111 2,918 小计 922,252 49,000 8,330 91,679 澎湖厅 马公1930.3 2 1940.3 408410 10,000 1,250 3,058 总计 24,405,347 1,356,602 223,217 718,347 资料来源:台湾水道研究會(编), 《台湾水道志》 ,1941:各章. 注:a 高雄水道第 5 次扩张预定给水人口增至十五万人,工事预算 1,643,661 日圆. b 有二个水道无数字. 31 附表 2:台湾省自来水公司之分区範围和给水厂 分区别 区域範围 给水厂 第一区 台北县北部及基隆市 基隆、新山 第二区 桃园县及新竹县北部 石门、大湳 第三区 新竹县南部及苗栗县 新竹、明憄、宝山、东兴 第四区 台中市、台中县和南投县 台中、丰原 第五区 云林县、嘉义县 嘉义、水上 第六区 台南市、台南县 台南、潭顶、乌山头 第七区 高雄县、高雄市、屏东县、 澎湖县 大岗山、坪头、拷潭、翁公园、 澄清湖、高雄、凤山 第八区 宜兰县 第九区 花莲县 花莲 第十区 台东县 第十一区 彰化县 彰化 第十二区 台北县南部 板新 资料来源:我闻, 〈台湾之自来水〉 ,1975:271. 《台湾省自来水事业统计年报》 ,第11 期,1983:5. 参考文献 一、史料 (官书不另列出版机构,已标示当期年份者,不另标出版年) 王必昌 (1961), 《重修台湾县志》 ,台湾文献丛刊第 113 种,台北:台湾银行经 济研究室. 王凯泰 (1958), 《台湾杂咏三十二首》 ,收入《台湾杂咏合刻》 ,台湾文献丛刊第 28 种,台北:台湾银行经济研究室. 内政部编, 《内政统计提要》 ,1974-1991 年,台北. 《中华民国立法院年监》 ,1964 年,台北. 行政院环境保护署统计室室编, 《中华民国台湾地区环境保护统计月报》 ,第36 期,1991 年12 月,台北. 行政院环境保护署统计室室编, 《中华民国台湾地区环境保护统计年报》 ,1990 年,台北. 沈茂荫 (1962), 《苗栗县志》 ,台湾文献丛刊第 159 种,台北:台湾银行经济研 究室. 李时珍 (1975), 《本草纲目》 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The first modern water supply system was established in 1896; the rate of population served was 15% in 1940 and 84% in 1990. The increasing rate of population served by the tape water was an indicator of an increase in the living standard in Taiwan. It was crucial; for the control of epidemic disease related to digestive organs and "black-foot disease". In the aspect of water drainage, it is notable that the drainage system of Tainan city was dredged several times in the late nineteenth century. During the Japanese colonial period, drainage systems in small and big cities were newly constructed. After the Restoration (1945), the drainage system was one of the public works in the city planning areas. Due to the fact that the expenditure allotted for drainage system was relatively small, the constructions were often lagged behind the plan and the rate of population served was far below that of the advanced countries. As both the systems of water supply and water drainage have been closely related to water pollution issues arisen in recent years, and this paper suggests that adjustments in institutional and managerial arrangements should be thought over carefully in order to utilize the limited resources and available capital more rationally and efficiently.