国?台湾大学社會科学院政治学系 硕士?文计画书 公民社會对澎湖设置观光赌场政策之影响 ?雪? 指导教授:赵永茂博士 中华民国 102 ?1月第一章 绪论.2? 第一节? 研究动机与目的 2? 第二节? 问题陈述与概念界定 4? 壹、问题陈述 4? 贰、概念界定 6? 第三节? 文献回顾与检视 8? 壹、公民社會相关文献 8? 贰、澎湖设置观光赌场相关参考文献 11? 第四节? 研究方法与限制、研究架构 14? 壹、研究方法 14? 贰、研究限制 15? 叁、研究架构 15? 第二章 公民社會影响政策的理论基础.17? 第一节 公民社會 18? 壹、公民社會主要学说 18? 贰、公民社會其他学说 21? 第二节 公民社會与民主 23? 壹、公民社會与民主 23? 贰、公民社會与公共政策 28? 第三章 公民社會影响政策走向之模式分析.31? 第一节 台湾公民社會之环境扫描 31? 壹、台湾公民社會发展 31? 贰、台湾公民社會特色 34? 第二节 台湾公民社會倡议分析 37? 壹、影响公民社會参政之主要法规 37? 贰、倡议类型与成效 40? 第四章 背景介绍:澎湖观光赌场政策发展.45? 第一节、2000 年之前国民党执政期间 45? 壹、? 观光赌场设置缘起:民代积极争取 45? 贰、? 中央态度转变:赞成或有条件同意 46? 参、? 地方民代、政府与国民党团各有立场:民代积极、政府与党团转趋保 留与反对 47? 肆、? 博弈条款闯关失败:行政院、民进党与新党立委反对 48? 第二节、2000 年~2008 年民进党执政期间.49? 壹、民进党执政后开始表态支持 49? 贰、执政党内部意见分歧,公民多元意见开始呈现 51? 叁、反赌联盟成立并开始积极与密集发声 52? 肆、中央部會与舆论反对,民进党立院党团态度摇摆 53? 伍、民代与部分地方民意再度积极争取设置观光赌场 54? 2 陆、博弈条款再度立院闯关失败 55? 第三节、2008 年之后国民党再度执政到博弈公投完成 56? 壹、政治结构改变博弈条款过关 56? 贰、公民社會积极串联与合作 57? 叁、博弈公投结果 61? 第五章 章节安排.64? 第一节 章节安排.64? 第二节 章节说明.65? 壹、第四章 66? 贰、第五章 67? 叁、第六章 67? 参考文献.69? 附?一.1995-2003 ?澎湖设置观光赌场民意调查及其结果 80? 附?二.1994-2011 ?研究澎湖设置观光赌场之硕士?文.81? 附?三. 1994-2010 ?有关澎湖设置观光赌场之研究报告.83? 附?四. 1995-2012 ?研究澎湖设置赌场之相关期刊及?述.85? 附?五.地方性公投一览表.89? 附??.全国性公投一览表.93? 图表目? 表1-1 公民社會理论参文献表…11 表3-1 立案登计之人民团体统计表…36 表3-2 立案登计之财团法人统计表…36 表3-3 非营利组织聘有支薪的专职员工的人数分配表………………37 表3-4 我国人民参政权与意见表示相关法令规範表…………………39 表3-5 主要公民社會组织倡议之议题与影响表…42 表4-1 澎湖县地方性公民投票案第 1 案各地区投票结果统计表……64 图1-1 研究架构图…18 图2-1 民主化的竞技场…28 图2-2 政治系统循环图…30 图3-1 台湾公益团体自律联盟會员地区分布图…37 2 第一章 绪论 第一节 研究动机与目的 赖瑞·戴蒙(Larry Diamond)指出,所谓「公民社會」 (civil society)是指「一 个自动的、自我组成的、自我支持的、自治於政府之外,而受到法治或共同规定 所规範的组织性社會生活的领域」 (Diamond,1994:4-17) .公民社會的核心要素为 民间的社會力量;所谓公民社會的「自主性」 (autonomy) ,即表示个人的社會生 活与行动不应受到国家的干涉,而社會领域中的活动也有足够的自主力量,形成 民主政治与民主社會的基础. 当代政治学学者道尔(Robert A. Dahl)认为, 「所谓民主程序,是指必须让所 有参与者…根據充分的资讯和良好理性,来对争议的利益和必须管制的事务,发 展出清晰的理解(林国明,2003:11) 」 .当民主政治需要公民高??与决策,民 主制?就该设计成让每一位公民能够参与 , 并认为自己能够影响政府决策 (Almond & Verba, 1963).承上,因此公民能够参与政策需要有两大要件:组成社會团体 的权利(结社权)及健全的参政法规(选举、罢免、创制、复决). 在公民的结社权部份:托克维尔(Alexis de Tocqueville)是第一个真正?及公民 政治?与的??家,他所撰写的「民主在美国」(De la démocratie en Amérique) 中,认为美国成为世上最民主的国家,主要肇因於美国公民实际?与社會团体. 他们?仅享有平等的权?,而且在各种?域享有广泛的政治?与权利和机會,特 别是组成各种社會团体 , 为国家提供大? 、 实际和有用的经验 (Alexis de Tocqueville, 1835); 近代Warren则认为民主的优点与可行性都必须建立在强健的社會团体上, 因为社团提供相当自由的民主程序,并且社团的生活是多面向的,包括认同、社区、族群等,使得社會可以达到多元活跃的创造性与多样性(Mark Warren,2001:1-17); 在台湾,学者萧新煌提出公民社會组织(civil society organizations, CSO) ,系指未受政府控制、主动的结社,这些组织以表达对公共议 题的意志而存在,更有企图改变国家或政府的作为和政策(萧新煌,2001:36) . 3 其次,论及公民的参政权:我国自 1947 年行宪以来,虽宪法第 17 条规定人 民有选举、罢免、创制及复决之权,但由於戒严时期政治环境使然,公民参政四 权中仅选举、罢免两权付诸行使1 ,创制、复决权则迟无订定配套法规,以致公民 参政权出现缺口;因此解严后,行政机关、立法机关与智库相继针对公民创制复 决权讨论对应之补偿性措施,经研究、辩诘、朝野协商等过程,於1999 年公布 「地 方制度法」 ,规定地方事务得由地方人民决定之2 ,但关於创制、复决权力仍缺乏相 关法律依據.因此,於2003 年12 月31 日公布 「公民投票法」 ;该法第 29 条规定, 公民投票案提案、连署应附具文件、查核程序及公聽會之举办,由直轄市、县 (市) 以自治条例定之.據此,从2004 年11 月29 日起,金门县首订公民投票自治条例, 并陆续有桃园县、澎湖县、高雄市、台中县、台中市、台南市、苗栗县、屏东县、 宜兰县、花莲县、连江县等个县市制定自治条例,落实地方公民创制复决法律依 據与实施程序. 本论文援引为例的澎湖设置观光赌场政策案,历经正反两方20余年的论辩,期 间即曾以公投作为探询民意之工具;第一次是2002年由澎湖团结自救联盟3 发起, 与基层选举一起举行之谘询性公投4,5 ,第二次为2003年由澎湖县政府举办的谘询性 公投6 该二次公投结果赞成兴建观光赌场皆多於反对者;但彼时尚未公布公民投 票法,谘询性公投不具法律效力,仅提供作为政策参考;论辩期间,赞成方(以 澎湖各级民意代表、财团、商业团体为主)与反对方(以全台各宗教界、学界、 艺文界、环保界、教育界、个别公民为主)论辩声浪不断,发展至2009年,由澎 湖商业會提案「澎湖要不要设置国际观光度假区附设观光赌场?」 ,澎湖县政府以 「离岛建设条例」与「公民投票法」为法源基础,订该年9月26日举办公民投票. 1 公职人员选举罢免法第 14 条、24 条、76 条、81 条、90 条. 2 1999.01.25 订定的地方制度法第 16 条第 2 项规定直轄市民、县 (市) 民、乡 (镇、市) 民对於地方 自治事项,有依法行使创制、复决之权;但并未制定配套法律,以致无法行使创制复决权. 3 由澎湖县议员与乡市长组成. 4 公投在政治学中可分为四种:plebscite, referendum,advisory vote,initiative.谘询性公投也是其中一 种,它没有法源依據,也没有实际的法律效力,是公民对於单纯的公共议题所做的民意表达,也 可以把它当作是大型的民调看待,但对政府的建设性意义及指标性意义,却非一般民调所能比 拟. 5 2002.06.08,澎湖团结自救联盟与基层选举一起合办之谘询性公投,赞成 79.8%,反对 20%,投 票人数 33,576 人,投票率 49.59%. 6 2003.12.27,澎湖县政府举办博弈谘询性公投,赞成 56%,反对 43%,投票人数 13,953 人,投票 率20.5%. 4 在该次公投投票日前,正反两方均强力宣导各自立场;正方的宣传主体包括 澎湖县政府、民意代表、商會等,宣传方式则多为报纸、委托研究报告结果及澎 湖县政府新闻稿;反方的宣传主体包括各类公民社會组织(宗教团体、社运团体、 环保团体、教师會、当地公民社會组织等)及公民,并采用静坐、游行、行动剧、 活动拜會、记者會等静态与动态方式.另外还运用资讯科技(部落格、plurk)扩散议 题,唤起澎湖当地、澎湖在台青年,以至台湾本岛各界对此议题的参与讨论,可 说具机动、延续、跨界与跨域等特色;最后以 56%(反对设置观光赌场)比44%(赞成),差距 3,962 票的公投结果改变既定政策. 回顾台湾公民社會组织改变既定政策的历程,各倡议案分别使用过静坐、游行、串连、游说、网络社群等方式,本论文研究标的—澎湖设置观光赌场案,除 综合上述各方式,亦因应法制环境的改变,藉由公民投票方式,复决既定政策; 故本论文预计藉由分析研究澎湖设置观光赌场案中公民社會的倡议模式,为台湾 民主的深化提供更多对话材料,使我国直接民主的相关研究更为丰富. 再者,目前国内对於本案的相关研究中,多以经济开发或赞成设置观光赌场 政策的角度出发;但对於该政策中重要利害关系人之一,公民社會的参与,未见 系统性研究;因此,本论文将以公民社會角度切入,探讨其对澎湖设置观光赌场 政策之影响,期能为此议题的相关研究增添多元性. 第二节 问题陈述与概念界定 壹、问题陈述 法国社會学家亚兰·杜汉(Alain Tourain)认为,现今民主的民族国家中,公 民社會组织(civil society organizations, CSO)已成为新兴的政治行动者,并透过这 些协會、非政府组织、社會运动、意见领袖(包含媒体)等组织,对社會议题发 酵出各种共同作用(孙治本,2004:8) .在台湾,公民社會组织以不受政府控制, 表达对公共议题的意志而存在,更有企图改变国家或政府的作为和政策 (萧新煌, 2012:36) ;其中,以倡议型组织最为突出. 政策倡导是透过一系列规画与行动的过程,对既有社會政策提出挑战,并对 5 新政策提供建议,目的是维护社會大众的公共利益(韩意慈,2012:396) .在台 湾,公民社會组织的政策倡导诉求包括: 「引进新观念」 、 「举办慈善活动」 、 「提出 关心公共政策的呼吁」 、 「改变政府政策」 、 「展望进一步的社會改革」及「加强公 民意识」等(韩意慈,2012:397) .在本论文中,公民社會组织的诉求即综合「提 出关心公共政策的呼吁」 、 「改变政府政策」等两项,并产生「加强公民意识」的 影响. 本论文研究主题-澎湖观光赌场设置,从1995 年起历经二十多年辩论,并在 1995 年至 2003 年间举办过 19 次民意调查(包括 2002 与2003 年的谘询性公投, 详见附录一) .历次民意调查中,虽然赞成兴建赌场的比例略高,但受限於调查样 本数与调查方法 , 并不具绝对参考价值 ; 2002 年举办的谘询性公投赞成高达 79.8% , 且投票率达 49.59%,但因其与地方选举合并举行,且事先未广为宣传,以致迭有 传出公民在选务人员的暗示下进行投票7 ;而2003 年举办的谘询性公投,虽同意设 置观光赌场的比例为 56% , 但因不具法律效力 , 且投票率为 20.5% , 代表性具争议. 而2009 年举办的博弈公投,由於具备法律效力,投票结果为反对设置观光赌场者 占56%;澎湖县长表示依據县民决定,县府将积极争取行政院推动的低碳岛计画, 结合澎湖海洋经济、绿色能源,发展澎湖成为低碳岛8 . 在澎湖设置观光赌场政策形成期间,公民社會与该政策的互动或倡议方式为何? 这些互动又对 2009 年博弈公投产生何种影响?日前马祖博弈公投结果为赞成兴建 赌场,引起各界关心是否會连动影响,澎湖博弈案於满三年后的 2012 年年底再次 提出?缘上,从澎湖设置观光赌场政策中,公民社會累积出的经验,显得具时效 性与参考性. 本论文将在后续章节中依照:公民社會对政策影响的理论基础(第二章) 、公 民社會影响政策走向之模型分析(第三章) 、澎湖观光赌场政策中公民社會之角色 分析(以2008 年作为分野、第四章及第五章)之安排,试图厘清上述问题,并在 结论(第六章)提出后续建议,以作为未来分析公民社會对政策之影响时的参考. 7 联合报,2002/6/9, 〈澎湖博弈公投,近八成支持〉 ,04 版. 8 自由时报,2009/9/27, 〈差3962 票,澎湖博弈公投没过关〉 ,04 版. 6 贰、概念界定 本论文有两大主体,一是政策标的,即「澎湖设置观光赌场政策」 ;另一则是 「公民社會」对此政策的影响.在本论文中,有必要针对后者予以界定. 首先界定「公民社會」一词; 「公民社會」随著时间与地点而变化,在十六世 纪,英国政治认为该名词指国家,十九世纪时黑格尔(Hegel)「法权哲学」一书 则将公民社會定义为:是各个成员作为独立个体的联合,亦即公民个体的联合体 (范阳、张企泰,1979) .1930年代葛兰西(Gramsci)认为公民社會是阶级霸权取 得同意的竞技场,而现代许多讨论则视公民社會为异议产生的场域.从早期黑格 尔学派与葛兰西学派的陈述中 , 公民社會涉及一个国家脉络的政治西方化的程度; 然而,公民社會的定义与特质已随著时空环境变迁而有所不同;当今天提到公民 社會,已经是全球流通的概念,有时并被运用在政治实务上(例如所谓的公民论 坛)这些绝大部分都是从西方传统衍生出来的;从影响的区域範围来看,今日 许多公民社团跨疆域在区域与全球运作; 而在各自的国境内,也分别在地方与中央 层级的场域内运行(Jan Aart Scholte, 2001). 而公民社會的内涵,主要在探讨国家、社會与个人的关系,亦即国家与社會存 在的权力均衡关系,以及社會成员如何透过权利的保障,免於受到国家的迫害; 根據Gordon的看法: 「公民社會系独立於国家体制之外,享有相当的自主性与独立 性,旨在保护社會成员的利益与价值」 (Gordon White, 1994:375-390); 在台湾, 学者彭坚汶认为公民社會的核心要素是:这代表一股来自民间社會、自主的力量 (彭坚汶,2010:93) . 综合来看,公民社會特色包括:一、多元的公民社會组织:这些组织可依照组 成主体及服务原则区分为非政府组织(Non-Government Organizations, NGOs) 、非 营利组织(Non-Profit Organization, NPOs) ,及以社群组织 CBOs (community-based organizations) 为基础的中介型组织 (intermediate organization) 9 . 且不论是哪一类型的公民社會组织,成员的加入或退出是自愿的,且不以营利为 目的,这些公民社會组织的草根特性与运作弹性,亦被视为可与政府和市场功能 互补 (Anheier, H. K. & Salamon, L,1998) .二、具社會运动本质:Juan J. Linz和Alfred 9 杜克大学线上定义, http://library.duke.edu/research/subject/guides/ngo_guide/igo_ngo_coop/ngo_wb.html. 7 Stepan界定公民社會为「在政治体系的领域中,一些经由自我组织与具有相对自主 性(autonomy)的团体、社會运动(Social Movement)与人群,试图表达价值观 念,创造协调、团结与增进利益」 (Linz, Juan J. and Stepan Alfred, 1996:14-33) . 若从国家与社會关系的角度来看,公民社會兴起的主要目的在於防止国家力量侵 害个人社會生活,并试图以公民社會组织的力量,增进公民利益.三、巩固民主: 赖瑞·戴蒙认为 , 公民社會可刺激政治参与 、 协助发展具包容性及协商的民主文化、 增加各类利益团体发声管道、改善民主体制功能,跨大及丰富化公民获得的资讯 等(Larry Diamond, 1996:227-240) . 学者萧新煌认为,公民社會中的公民社會组织(civil society organizations, CSO) ,系指未受政府控制,并具主动结社权(萧新煌,2012:36) .对公民社會 而言,最可贵的特质在於其公民社會组织体现了言论自由权,及发挥了自发性、 自治性等公民权. 我国各法规中虽未直接使用公民社會及公民社會组织,亦有相当接近的法律 概念,即依照中华民国宪法第 14 条「人民有集會及结社之自由」及民法所订定的 「人民团体法」 ;该法将人民团体分为下列三类:第一类为政治团体:系以共同民 主政治理念,协助形成国民政治意志,促进国民政治参与为目的所组成之团体称 之,其中以推荐候选人参加公职人员选举为目的者为政党;第二类为职业团体: 系以协调同业关系,增进共同利益,促进社會经济建设为目的所组成之团体;第 三类为社會团体:系以推展文化、学术、医疗、卫生、宗教、慈善、体育、联谊、 社會服务或其他以公益为目的所组成之团体10 . 从公民社會的内涵来看,我国人民团体法中第三类「社會团体」的意涵,较 符合公民社會中「公民社會组织」 (CSOs, Civil Society Organizations )的概念11 ; 同时,人民团体法第三十九条中对於社會团体之性质再有明确阐述: 「社會团体系 以文化、学术、医疗、卫生、宗教、慈善、体育、联谊、社會服务或其他以公益 10 全国法规资料库, 《人民团体法》 ,http://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?PCode=D0050091. 11 譬如新港文教基金會、仰山文教基金會、新故乡文化基金會、好邻居文教基金會…等,都在推动 社区意识的提升及社造人才的培训,新港文教基金會甚至连续举办国际艺文活动,促使社区走向 「国际化」 .又如中华民国社区营造学會、都市改革组织(OURS) 、崔妈妈基金會等,则是透过 各项公共政策发挥非营利组织最擅长的游说与监督功能,同时也提供专业服务,让改革的理念能 够透过实践,产生力量. 8 为目的,由个人或团体组成之团体」12 ;又依據「社會团体许可立案作业规定」第 四条第二项规定,其章程所定宗旨应载明团体之基本目标及本团体依法设立、非 以营利为目的之社會团体.综合上述各条文可知,我国各法规所定义的社會团体 不仅需满足人民的结社自由,还需有促进公益的积极面13 . 我国公民社會组织自 1980 年代起逐渐多元蓬勃,其型态也随著社會发展趋势 更加多元,包括社团法人 (协會/协进會/学會/联盟等) 、财团法人 (基金會/机构等)、 团体、联盟 14 等;而这些公民社會组织的关注议题各有不同,其中倡议型组织组成 动机为代表某群体或社會整体利益,并以政策或制度性变革为宗旨或主要工作目 标,这类型组织对於提升我国公民社會内涵已有实绩,本论文将在第三章归纳其 对政策的影响. 综合上述学说并回归到本论文,可将「公民社會」界定为:对某一议题有相同 看法的公民个人,集结成立倡议型联盟或团体. 第三节 文献回顾与检视 本论文研究的主题为「公民社會对澎湖设置观光赌场政策之影响」 ,因此,研 究中有两个重要的主题,一为「公民社會」 ,另一为「澎湖设置观光赌场」 ;因此, 本论文参考文献回顾亦可分为「公民社會」与「澎湖设置观光赌场」两大类. 壹、公民社會相关文献 以公民社會学说作为本论文理论基础 , 首先介绍相关学说 , 包括 18 世纪至今, 对公民社會提出定义的或是阐述的主要学者 , 之后延伸介绍公民社會与第三部门, 及公民社會与民主两个支流,理论的英文参考文献主要为专书及 2010 年出版之 「Encyclopedia of Civil Society」 ,中文参考文献则为相关译著、国内公民社會探讨 专书及学术性期刊(台湾民主季刊、中研院出版品等)等,主要理论依出现时间 排序、整理如表 1-1 所示. 12 同10 13 内政部, 《社會团体许可立案作业规定》 , http://glrs.moi.gov.tw/LawContentDetails.aspx?id=FL002651&KeyWordHL=&StyleType=1 14 此处联盟指未具法人地位者. 9 表1-1 公民社會理论参考文献表 序号本论文引用之公民社會相关著作 作者 被探讨之学者 出版年代 1 An essay on the history of civil society. In F. Oz-Salzberger (Ed. and with an introduction). Cambridge: Cambridge University Press. Adam Ferguson (1723~1816) - 1995 再版 2 Civil society theory: Montesquieu, International Encyclopedia of Civil Society, Springer, New York. Claudia Optiz-Becakhal Montesquieu (1689~1755) 2010 3 Civil society theory: Kant, International Encyclopedia of Civil Society, Springer, New York. Jurgen Schmidt Immanuel Kant (1724~1804) 2010 4 范阳、张企泰译 (Hegel 原著) ,1979, 《法权哲学》 ,台北:商务印书局 . G.W.F. Hegel 范阳、张企泰译 G.W.F. Hegel (1770~1831) 中译本 1979 出版 5 Civil society theory: Tocqueville, International Encyclopedia of Civil Society, Springer, New York. Aspen Brinton Alexis de Tocqueville (1805~1859) 2010 6 Civil society theory: Dewey, International Encyclopedia of Civil Society, Springer, New York. Shyama Kuruvilla John Dewey (1859~1952) 2010 7 Civil society theory: Gramsci, International Encyclopedia of Civil Society Hagai Katz Antonio Gramsi (1891~1937) 2010 8 The Structural Transformation of the Public Sphere: A Inquiry into a Category of Bourgeois Society, trans by Thomas Burger, London: Polity Press. Jurgen Habermas (1929~) - 1989 9 Civil society and political theory. Cambridge, Ma/ London: MIT press. Andrew Arato (1944~) /Jean L. Cohen (约1950~) - 1992 10 The importance of being modular. In J. A. Hall (Ed.), Civil Society : Theory, History and comparison. Cambridge: Polity Press Ernest Gellner (1925~1995) - 1995 11 Toward a global civil society. New York: Berghahn Books. Michael Walzer (1935~) - 1998 啓蒙时代至 19 世纪,开始有学者提及或开始研究公民社會,这时期的讨论主 要是界定公民社會或反覆辩证、厘清其中各项元素,包括苏格兰学者亚当·佛格森 (A. Ferguson) 於18 世纪后半出版的著作 「An essay on the history of civil society」 书中提到公民社會是未受强制的集体行动,亦包括有社會秩序的国家;而有行动 10 力的公民可提升宪政能量;18 世纪中,亦有法国社會学家孟德斯鸠 (Montesquieu) 著有「法意」(The Spirit of Laws)一书,该书内容虽未直接使用公民社會一词, 但是以「公民自由」 (civil liberty)描述相对应的社會机制;德国学者康德(Kant) 在公民社會、公民国家、公共领域中,区分出主动的及消极的公民.随后,德国 学者黑格尔指出公民社會是由个体所组成的联合体,每个个体都有自己的需要, 由於为了有效地满足个人的需要,才与他人发生关系而组成联合体.被认为是讨 论公民社會先驱者的托克维尔,是一名法国贵族,也是政治学者,他观察美国民 主时发现:美国人的社团生活、公民性社团与美国民主制度有高度正相关,也认 为组成公民性社团与否,可作为野蛮人与文明人的分野. 经过上一阶段的概念建立,20 世纪起,公民社會的相关讨论,开始被更广泛 应用.如20 世纪前半,美国教育及社會学者杜威(John Dewey)则认为公民社會 是属於公民的有组织且合法的社团生活,同时,须以教育普及及提升公民对社會 组织的知识作为推广「公共财」 (public good)的方式.义大利学者葛兰西从霸权 概念出发讨论公民社會 , 对他而言霸权是透过支配意识形态达成支配政治的过程; 而公民社會的思潮则會影响意识形态的形成. 20 世纪后半至今,多位学者将公民社會与民主、第三部门交叉分析,并有多 本重要著作付梓,包括哈伯玛斯(J. Habermas)於1989 年出版「The Structural Transformation of the Public Sphere: A Inquiry into a Category of Bourgeois Society」 英译本.1992 年柯亨与阿拉托(J. L. Cohen & A. arato)合著之「Civil society and political theory」 ;上述两书均将公民社會与政治理论交叉印证分析.而葛尔纳 (Ernest Gellner) 於1995 年出版之 「Civil Society : Theory, History and comparison」 论文集中,发表"The importance of being modular",这篇专文明确点出提出近代公 民社會的三个面向:一、仅存活在国家、社會、经济部门明确区分的情况下;二、 人民可自由、无惧的参与任何社团;三、当自由民主有可能发展成极端的个人主 义时,具社团特质的公民社會可作为平衡.另外,美国国际关系学者及社會学者 华彻(Michael Walzer)於1998 年出版之「Toward a global civil society」 ,则是藉由 国际组织探讨全球公民社會之可行性. 其中,二十世纪之前佛格森、孟德斯鸠、托克维尔、康德、黑格尔等人,对於 公民社會的专文或译著,有助於本论文建立公民社會的基础概念;而二十世纪后, 11 葛兰西、哈伯玛斯的学说,则有助於本论文厘清台湾公民社會发展过程中,公民 社會与意识形态、霸权等概念的交叉运作与互动;柯亨、阿拉托对於公民社會的 论述专书,以及葛尔纳对公民社會的界定,则为本论文提供理论骨架,并作为本 论文分析国家与公民社會,以及公民社會各行为者之间的重要基础;而同样发生 於二十世纪的杜威,以公民教育切入公民社會稳固性的学说,将於本论文第五章 中,用以分析公民社會的角色;至於华彻-「迈向全球公民社會」一书,於本论文 虽未直接用来分析案例,但对於理解公民社會现今国际发展趋势,以及公民社會 在国际社會中的角色,有相当帮助. 贰、澎湖设置观光赌场相关参考文献 主要参考文献共有三类:第一类为澎湖设置观光赌场相关硕士论文;第二类为 政府委托之研究报告;第三类为相关刊物与论述. 第一类相关论文自 1994 年至 2011 年间,共出版 24 篇(详见附录二)从研究 时间分布的密集度看,19 篇写成於澎湖博弈公投(2009.09.26)之前,仅有 5 篇论 文是发表於博弈公投之后;从研究的立场或切入角度来看,24 篇论文中,仅有 1 篇略为提及公民参与(纪明君,2011) ,1 篇分析各倡议联盟的策略与方式(蔡佳 纯,2010) ,以及 1 篇以新闻的角度对於媒体报导偏颇提出较多的批判外 (郑如意, 1998) ,其余进一步检视发现:观光研究所、资源管理研究所、休闲管理研究所、 经营管理研究所、企业管理研究所、经济研究所等 9 篇(曾紫玉,1994;简宇德, 1996;郭春敏,1996;陈丽贞,1996;张忠义,2005;郑文豪,2009;张家华, 2009;施坤缘,2010) ,因其学系的基本立场,系从产业发展角度切入评估设置澎 湖观光赌场的效益、观光产业价值链分析或政治经济;再者,刘代洋教授曾受行 政院研考會委托研究博彩事业管制与税制规划(1995) ,以及行政院经建會委托研 究台湾发展观光赌场之策略研究(2008) 、社會影响评估(2008) ,所以,其在其 他科系指导的 3 篇论文(曾祺锋,1997;黄美玲,1997;林嘉倩,2008)也是偏 向从赞成方的角度探讨;其余数篇是以行政部门为主体探讨政策分析、中央及地 方府际管理、及公共事务整合架构分析.大体而言,皆以赞成开发为出发点,兼 论及如何达成或者减少反对的策略与方式.其中 3 篇作者为当时澎湖县政府政策 相关公务员或曾任澎湖县议员者,更具备既定政策立场,因此,整体而言,虽然 12 研究该题目的硕士论文不少,但由於立场与切入角度,缺乏反对者论述与公民社 會角度思考,造成该议题仍未被充分完整地讨论. 第二类为政府委托与学者自行研究报告,共有 15 篇(整理如附录三) ,其中 有12 篇为政府委托/进行的研究.行政院经济建设委员會委托的研究案为最多,共有5篇,并密集集中在 2008 年8月-2008 年12 月,都是以设置赌场为前提进行相 关的策略规划、影响评估、竞争力分析与区位因素评估等内容,由此可知,经济 建设委员會在 2008 年二次政党轮替时,拟定设置观光赌场政策时所扮演的积极角 色;交通部委托的研究则有 3 篇,分别在 1994、1995 与2010 年,内容则包括: 阶段性策略研究、设置观光赌场之研究,以及发展策略与审查制度委托服务等. 上述政府的研究案,都是以开发观光,设置赌场为前提,展开的相关研究. 反观由学者自行进行的研究则有不同的看法.叶智魁(1998 &1999)教授则 从赌风问题与解决方案角度切入,认为设立赌场并无法解决赌博问题,而是应该 要厘清赌博问题,才能追本溯源真正解决问题;同时,他也针对赌博合法化可能 带来的影响进行深入研究,认为以政府委托相关单位进行的研究或评估,皆以增 加财税与促进福利为结果,对於會造成的负面影响,仅轻鬆带过,无法正视并因 应.作者根據美国的研究发现, 「赌场」 不但没有对地方或国家经济带来实质效益, 反而让国家社會付出各种有形、无形的成本,也对治安、生态、与生活品质等各 方面带来严重的负面冲击. 黄跃雯教授(2004)经由田野调查、内容分析、案例分析及调查研究,认为 台湾、澎湖及其离岛居民确对观光赌场存有「邻避情结」 ,有较多的人不赞成离家 太近,但不算严重,在澎湖支持兴设观光赌场的居民中,赞成者达五成六,反对 者有三成二,与历年来的调查大致吻合(也就是赞成者大於反对者) ,其赞成与反 对的原因与顺序也颇为接近.但最重要的是,在该研究中认为不应该应和民调数 字,一方面基於对调查方法、研究设计与调查时机有所质疑,一方面认为应重新 检视国家的角色与各国家分支、地方社會(社团)、地方政府的分工,重新定位应有 的职权与职能,再来决定澎湖发展的轴线与方向,才不致落入空间与社會的不正 义. 第三类的相关刊物与论述 56 篇及专书 1 本(详见附录四,包括专书) ;其中反 13 对的论述集中在弘誓双月刊(共7期15 )与《赌博共和国》专书,多从伦理道德、 社會正义与国际经验(特别是美国赌博合法化所带来的问题16 )等角度,反对设置 澎湖观光赌场外,其余刊物与论述均多以赞成兴建为出发点;赌博共和国与弘誓 月刊中,各反赌文章的作者与反赌的公民社會组织成员有高度重叠,因此弘誓月 刊上发表的各篇相关专文,可视为公民社會参与澎湖设置观光赌场政策的第一手 活动纪录,值得一提的是,弘誓双月刊的论述多以新闻稿方式,文字叙述浅白, 具有号召与感染力,这也是公民社會文章沟通的特色.在弘誓月刊上与澎湖设置 观光赌场相关的各专文已於 2012 年集结印制出版成《绝地逢生,反赌逆转胜》一书. 其他章节的文献则综合采用包括专书、硕士论文、期刊(包括学术性及公民社 會组织出版刊物) 、线上文献(学术性网站或重要国际组织网站)等. 综合而言,有关澎湖设置观光赌场的文献,绝大部分论述休闲管理、经济发展 与竞争力,以及政策方向等,因此,从澎湖人均所得、区位条件、社會影响、安 全管理以及相关管理策略著眼 , 甚至 , 对未来设置赌场预应的研究 (李有珠 , 2009) . 对於反对的意见,仅有郑如意(1998)的个别访谈著墨较深,廖英贤(2002) 、何 敏华(2005)与施坤缘(2010)则是区分出反对的类别与未来可加强的沟通方式. 因此,对於反对的声音与运作方式,几乎没有详细论述.其中,叶智魁 (1997,1998,2002)提供反对设置赌博特区的相关研究与论述,以及部分活动的纪 录;弘誓双月刊(2003,2004,2005,2009)则提供反赌联盟运作过程的第一手记录与 资料,对於本研究理解公民社會的运作,有重要的启发. 因此,本研究在澎湖设置观光赌场政策的研究中,可以在公民社會运作的过程 中更深入的分析其架构与方式,并且与公民社會相关理论互相比对印证,提供多 元的分析与民主深化的参考素材. 15 为弘誓双月刊第 61 期、67 期、76 期、97 期、98 期与 101 期. 16 《赌博共和国》作者叶智魁教授,主要研究领域为休闲社會学与消费文化,并曾获美国傅尔布莱 特基金會奖助(Fulbright Scholatship) ,赴美进行为期一年的「赌博合法化的美国经验」研究. 14 第四节 研究方法与限制、研究架构 壹、研究方法 本论文透过直接民主的理论基础,续探讨公民社會-公民社會组织对政策影 响的模式,最后分析其对澎湖设置观光赌场政策的影响; 主要采用文献分析法, 并视需求、选择公民社會组织深度访谈. 一、文献分析法 本论文参考的文献包括:专书、期刊、专文、论文、报章杂志、网路资料等; 再者,由於本议题发展时间长达十数年,本论文除将上述基本素材以文字整合外, 亦归类出各汇整表格(文献、公民社會组织倡议类型及成果、澎湖开放观光赌场 大事纪及相关主要行为者、立场统整表等) . 二、深度访谈法 为确实了解公民社會组织对於澎湖设置观光赌场政策的影响,本论文亦将透 过深度访谈方式,访谈参与倡议的公民社會团体,以获取详细的第一手资料,弥 补次及文献分析上的不足,并可藉此厘清文献检阅上发现的问题,了解各行动者 扮演的角色与互动关系.本论文预订的受访对象与访谈大纲如下: 受访对象:1.反赌博合法化联盟;2.澎湖反赌联盟;3.澎湖青年反赌场联盟 受访大纲: 1. 该团体成立的缘由?(人、事、时、地、物) 2. 该团体初始的形式选择?是否有立案? 3. 该团体反对兴建澎湖观光赌场之相关倡议策略的拟定过程? 4. 该团体为何/何时决定将台湾本岛作为倡议的主战场? 5. 该团体如何与其他团体协调与分工? 6. 博弈公投结束后,该团体的存续型态?与运作状况? 7. 自评该团体对此政策的影响? 15 8. 未来展望及因应(如何因应澎湖博弈公投再次提案之可能性) 贰、研究限制 本论文系针对公民社會对澎湖设置观光赌场政策的影响,并分析该政策中各利 害关系者之立场演变,本应对更多的公民社會组织进行深度访谈,但受限於时间、 距离与经费,实无法穷尽,仅挑选 3 个与本案高度相关的公民社會组织,进行深 度访谈与讨论.可能因受访者主观因素与受访人数有限,产生了解层面不足或者 偏颇的访谈结果. 另,由於部分文献有其特定的立场,势必存在记载「偏差」 (bias) ;且部分相 关资料保存不全、取得不易、内容不完整等,因此,本论文在资料文献的分析上 亦无法穷尽完整. 叁、研究架构 本论文以公民社會相关学说为理论基础,以澎湖观光赌场政策为个案. 第三章进行台湾公民社會的环境扫描,理解台湾公民社會的发展脉络、特色, 以及台湾公民社會倡议的概况描述 ; 接著以 2008 年为分界点 , 透过个案文献资料, 分别於第四章及第五章,分析探讨公民社會在个案发展中,面对不同的政治情势 而有的倡议方式,另外,还透过个案相关团体之访谈,特别聚焦分析 2009 年博弈 公投前后,公民社會反对兴建个案时所运用的倡议模式,以了解公民社會团体因 应个案时的相关策略拟定,或是运动方式;最后,於第六章总结公民社會对个案 之影响,并视研究成果提出对后续研究或相关政策的建议(如图 1-1) . 16 图1-1 研究架构图 ? 公民社會对澎湖设置观光赌场政策之影响 第二章 ? 理论引用:公民社會主要学说 ? 理论引用:公民社會与民主 第三章 ? 理论延伸:台湾公民社會环境扫描与倡议类型 第四章 ? 案例分析:2008年之前 ? 公民社會‐‐公民社會组织在澎湖设置观光赌场案的角色与倡议 策略分析 第五章 ? 案例分析:2008年之后 ? 公民社會‐‐公民社會组织在澎湖设置观光赌场案的角色与倡议 策略分析 ? 访谈公民社會组织并审视相关文献资料 第六章 ? 结论:后续研究或相关政策建议 理论引用与延伸案例背景、分析及结论17 第二章 公民社會影响政策的理论基础 「公民社會」一词,起源於欧洲,较明确的定义最早可回溯至 18 世纪,而从 19 世纪初期起,开始将公民社會与国家视为不同部门,分开看待. 「1750-1850 年间,对国家的看法,倾向於建立平和的、有法律规範的政治秩序;而对公民社會 的看法则认为是一种 「社會生活境界」 (a realm of social life) -其中包括市场交易、 慈善团体、俱乐部、志愿性社团、独立教會及独立的出版社等,总之,必须在制 度上与政治性机关分开;19 世纪中后期起,普遍认为社會由三个部门共同运作: 国家、市场及公民社會」 . (John Keane, 2010:346) 「受到公民社會概念影响的地区,一开始只有欧洲,到了 20 世纪,扩大到中 东欧、中东及亚洲,至此,该词涵义显得更为丰富:在波兰、捷克斯洛伐尼亚、 匈牙利等前苏联东欧国家,公民社會被赋予「抵抗极权」 (resistance to totalitarian regimes)的意涵,在台湾、巴西、南非、伊朗、公民社會则被认为是「推翻独裁 制度」 (overthrow dictatorship)的动力(John Keane, 2010:346) 」 ;而在 20 世纪之 后的学术领域中,公民社會概念亦被多所应用,如作为福利国家式微或重整的因 应,作为面对跨国跨洲的自由市场时的省思要素,以及作为社會运动的成长驱动 力等. M. Edwards将公民社會中归纳出三个要素 : 分别为社团生活 (associational life) 、 公共领域(public sphere) ,以及良善社會(good society) .且这三个元素又分别与 公民社會之间有连动;首先,从社會科学理论发展出的社团生活角度来看,公民 社會是一个有多元组织的功能体,由非营利部门(non-profit sector)及志愿服务者 组成;公共领域的角度则将公民社會视作一个公共论辩 (public debate) 的场域, 并包含有独立媒体、公民论坛等协助建立公民共识的行为者(Michael Edwards, 2004:91) ;根據哈伯玛斯的「The Structural Transformation of the Public Sphere」 一书中的说法,公共领域的核心概念,是同时关心理性批判论述的质,和开放、 普遍参与的量 (J.Habermas, 1989 : 8) . Edwards说明了现代公民社會所强调的社會, 是一个解除宰制的公民组合体,在这个社會中创造一个有利的环境,让每个人皆 能公平参与公共事务的讨论、自由地表达自己的意见、理性批判公共的权威,藉18 此增加其对公共利益实现的正面贡献;而良善社會则是从「规範性的角度」 (normative concept)将公民社會视为一个环境,使人们乐於成为自由且负责任的 公民(Michael Edwards, 2004:91) . 近代学者J. Linz 及A. Stepan在谈到 「民主巩固」 (democratic consolidation) 时, 认为有五大要素:公民社會、政治社會、经济社會、法治、国家官僚体系 (Juan Linz and A. Stepan, 1996:xiv); 公民社會作为民主巩固的五要素之一,最主要是因为公 民藉由组成社团、参与公共事务、获得参与改变的成就感,与对自身参与公共事 务能力的肯定,使民主的价值内化,堵住公民意识的缺口,进而消除民主倒退的 隐忧(包正豪,2008:19) . 公民社會与国家 、 市场部门之间的互动与运作 , 可发展出三种讨?面向 : 第一、 制?层面,公民社會是一个汇集追求共同?益的公民,自愿组成非营?性社团的 互动网络;透过「非政府组织」或「非营利组织」的「汇合」 (converge)意见功 能,是公民社會得以具体实现的一个重要环节(锺京佑,2004:99-123) ;而柯亨 及阿拉托认为,在健全的公民社會中,这类组织即使面对强势媒体及文化工业, 仍會力保其中立性(Ansgar Klein, 2010:388) ;第二、规範层面上,公民社會对内 必须要以信任与合作为基础,对外则需与其他部门持续对话以形塑社會价值;第三、在政治层面的讨论上,公民社會作为公民?与政治最基本的场域,公民可以 充分对话、交?及?与,对社群?的公共事务表达意?,或表达对公共事务的观 点;Edwards认为它是一个「公众审议的场域」 (an arena of public deliberation) (Michael Edwards,2004:93) ,亦即公民社會中的公民以和平、?性、公开的方式 沟通及表达意?,并能以民主的程序达成决议. 第一节 公民社會 壹、公民社會主要学说 回溯公民社會的学说发展,17 世纪后半至 18 世纪中,以法国社會学家孟德 斯鸠(Montesquieu,?1689-1755)的名著「法意」(The Spirit of Laws)为代表,该 书内容虽未直接使用公民社會一词,但是以「公民自由」(civil liberty)描述相对 应的社會机制 (Claudia Optiz-Becakhal, 2010:436) .历经美国独立及法国大革命, 19 进入有啓蒙时代之称的 18 世纪后,有多位学者论及公民社會,如苏格兰学者佛格 森(1723-1816) 在1767 年首印、1995 年重新出版的 「An essay on the history of civil society」一书中提及公民社會一词,对佛格森来说,公民社會是未受强制的集体行 动,亦包括有社會秩序的国家,而有行动力的公众以及在政治领域中會员式的参 与则可提升宪政能量(A. Ferguson, 1995:15-17).同时期的德国学者康德 (1724-1804)亦阐述过公民社會、公民国家、公共领域等词,特别的是康德将公 民区分为主动的及消极的,他认为主动的公民对提升公民社會才有帮助(Jurgen Schmidt, 2010:422-423). 18 世纪后期至 19 世纪中的黑格尔(1770-1831)指出,公民社會是由个体所 组成的联合体,每个个体都有自己的需要,由於为了有效地满足个人的需要,他 才与他人发生关系而组成联合体.因此,黑格尔所指公民阶级虽然追求个人的私 利,但彼此相互承认契约关系,而公民组织成各种同业公會和自治团体(范阳、 张企泰译,1979). 19 世纪另一名重要的公民社會学者,公认为托克维尔(1805-1859),他在 「民主在美国」17 一书中,认为美国民主之所以稳定与其国民丰富的结社生活有密 切相关(Aspen Brinton, 2010:454); 学者顾忠华认为據托克维尔的观察,「美国 人喜爱结社的原因,乃出自一种「正确理解私益」的态度.因为每个人不把「自利」的範疇限缩在狭隘的「私领域」内,反而清楚地认识到,自己能否在一个公 平合理的大环境下,发挥个人最大专长,才符合最佳的自我利益」 (顾忠华,2012: 370) ,这个研究被认为是近代研究公民社會要素的先驱(顾忠华,2012:370); 从 美国人结社出发 , 他认为组成公民性社团与否不仅可作为野蛮人与文明人的分野, 同时公民社會是民主根基(Aspen Brinton, 2010:455). 19 世纪中至 20 世纪,以美国学者杜威(1859-1952)为代表,他认为公民社 會是属於公民的有组织且合法的社团生活,公民社會分为两级,第一级:家庭、 俱乐部、工會、商社;第二级则是法庭、服务公民的事业如铁路、保险事业等; 杜 威认为,为推广「公共财」(public good),公民需要普及教育以及获得社团组织 的相关知识,他称这两项为「社會智能」(societal intelligence),如果社會成员 无法轻易的获得社會智能进而驱动社會 , 则该社會恐有分裂之虞 (Shyama Kuruvilla, 17 共两卷:第一卷於 1835 年出版,第二卷於 1840 年出版,全书至 1848 年即已印行 12 版. 20 2010:397-398). 19 世纪末、20 世纪前半,义大利学者葛兰西( 1891-1937)认为公民社會是 卡尔马克斯(Karl Heinrich Marx)所称「社會上层结构」 (society super-structure) 的一环(Hagai Katz, 2010:408);葛兰西讨论公民社會时,从霸权概念出发,对 他而言,霸权是透过支配意识形态以达成支配政治的过程,而公民社會的思潮, 则會影响意识形态的形成(Hagai Katz, 2010:410).因此葛兰西认为,过建立政 治共识以及创造新的 「历史性集团」 (historic-bloc) 可使公民社會产生质变 (Hagai Katz, 2010:411-412).葛兰西的学说触发后来对於公民社會与霸权的丰富讨论. 时至 20 世纪 , 首先是成长於捷克 、 后归化英国籍的学者葛纳西 ( 1925-1995) 於1964 年起著有多篇探讨公民社會理论与沿革的专文,其中「The importance of being modular」 ,1995 年被收录於 「Civil Society : Theory, History and comparison」 一书中,文中对近代公民社會学说提出三大面向(E. Gellner, 1995:32-55):一、 公民社會仅能存活在国家、经济、公民社會三部门明确区分的情况下;二、人民 需能自由、无惧的参与任何社团;三、当自由民主政制有可能发展成极端的个人 主义时,具社团特质的公民社會可作为平衡. 20 世纪末,多名学者著有公民社會相关议题专书.美国学者华彻( 1935- ) 是著名的国际关系学者,也是政治社會学者,他在《迈向全球公民社會》 「Toward a global civil society」一书中认为,若没有社群及「公共财」(common good), 则社會正义无法存在,而若成员的社會运作能力微弱,则政治社會亦无法存活; 他认为今日社团不仅在各国国内发展,也已发展出国际性社团,当跨国性社团获 得国外支持或资源时,则影响力加强,甚至回头影响国内社會 (M. Walzer, Ed., 1998: 3). 柯亨( 1950-)及阿拉托( 1944-)合著之「Civil society and political theory」 一书,是少数直接探讨公民社會与政治理论的专书,书中提到公民社會是一种自 外於政治权势与经贸交易的社會型态,也就是不以政权的获取及利润的累积为目 标之社會活动,而且为民众自发性的活动;书中将公民社會分为四个部份:家庭、 结社、社會运动、公共沟通(石元康等著,1998:9-10);这样的分类对於公民社 會的社會功能更为清晰 . M. Bratton 在「Civil Society and Political Transition in Africa」 书中提出,公民社會是一个在政府部门与企业部门之间的社會互动场域,其中彰 21 显?志愿组织的架构(志愿组织可以是地方/国家层级或正式/非正式等形式) 、公 众相互信任合作的规範(也包含容忍、包容及?与) ,以及公众沟通的网络(包含 多元媒体、沟通科技等) (Bratton, M. ,1994) .Gordon 在「Civil Society, Democratization and Development」书中指出:公民社會系独立於国家体制之外, 享有相当的自主性与独立性(Godon White,1994:375:390);Linz 与Stepan 在「Problems of democratic transition and consolidation」 (Juan Linz and A. Stepan, 1996) 一书中指出:公民社會为自我组织与相对自主性的团体,试图表达价值观念、创 造协调与增进利益等. 发展至 21 世纪,公民社會已是人文学科的主要子项,被广泛应用在政治、 商业、媒体、慈善组织、人权组织、公民等面向(John Keane, 2010:346) ;由於 「公民社會在传递知识与讯息上扮演十分活跃的角色 」18 ,因此,以不同方式协 助推动公民社會也是近来国际趋势,如联合国近年来的苏丹任务(United Nations Mission in Sudan)19 ,即以推动公民投票相关工作坊与课程,促进苏丹公民社會的 发展. 贰、公民社會其他学说 一、第三部门 「美国学者习惯用「非营利组织」(nonprofit sector)一词来形容那些介於私人营 利部门与公部门之间的组织结合体;然而欧陆国家的学者则偏好用 「非法定部门」 (non-statutory sector)或「志愿性部门」( voluntary sector)等名词称之;当然也有不 少人认为用 「第三部门」 ( Third sector)一词较为恰当 (Seibel and Anheier, 1990: 7-8) 」 . 简而言之、第三部门指的就是与政府部门相对的非政府部门(NGO)以及与营利 部门相对的非营利部门(NPO)之两者合称. 对於第三部门的延伸界定,可引Levitt(1973: 15)在" The Third Sector: Tactics for a Responsive Society"一书中精辟的说法,「在教會、工會、兄弟會等各种从事 慈善或公益的志愿组织所构成的「传统第三部门」(old third sector)之外,一个 「新兴第三部门」(new third sector)已经崛起,这些组织源於1963 ?后兴起的社 18 联合国发展纲领(United Nations Development Programme)的资深顾问 Hadija Miiro 提出. http://unmis.unmissions.org/Default.aspx?ctl=Details&tabid=511&mid=697&ItemID=10931 19 UNMIS(United Nations Mission in Sudan), http://unmis.unmissions.org/ 22 會运动风潮,包括左派学生运动、黑豹党、环保运动、?权运动等.和传统第三 部门?同,这些社运组织?再满足於特定问题的改革,而是要求彻底改变整个社 會的权?分配与决策过程;在抗争手段上,这些新第三部门?像旧第三部门熟谙 务实妥协的艺术,透过抬面下的游?、劝导推动社會的渐进改?,而是急?地采 取各种非??抗争和媒体游击战术,否定传统制?与价值体系,以建?一个「积 极回应的社會(a responsive society)」. 二、第三部门与公民社會合流 90年代起开始有学者公民社會与第三部门发展合流研究;Lohmann(1992: 5)认为「第三部门包括非营利部门、志愿性部门、非法定部门、 「非政府组织」 (NGOs) 、 「独立部门」(independent sector)、「公民社會」、「社区组织」(community organisations) 、慈善组织 (charitable organisations)等(R. Lohmann , 1992:5) .」 美国社會学家R. A. Hall甚且认为第三部门是一个成熟的公民社會不可或缺的重要 成分(官有垣、王仕图,2000:44) .而中国学者何增科(2000:2)「公民社會理论 家开始转向从政治社會学的角度对作为一个社會实体的公民社會进行实证的研究, 而第三部门研究者也开始关注诸如非政府组织或非营利部门的作用,及其与国家 和市场的关系等更加一般的理论问题,双方开始找到理论的契合点.公民社會理 论和第三部门研究的关系也因此越来越密切,这两种研究出现了合流的趋势.」 美国学者Boris, Elizabeth认为「在公民社會涵义下,非营利组织也发挥不可见的, 但重要的角色,如促进社区参与和公民参与,促进和保护公民,文化和宗教价值 观(2006:2). 三、倡议型第三部门 本节先前叙述公民社會学说 、 第三部门界定及公民社會与第三部门合流趋势, 最后必要界定倡议型联盟或团体,以回扣本论文中对公民社會的界定:对某一议 题有相同看法的公民个人、集结成立「倡议」(advocate)型联盟或团体. 关於哪些组织有资格作为「倡议组织」( advocacy organizations),美国学者 Andrews & Edwards, (2004: 485)认为包括:利益团体,社會运动组织,与传统从事 直接服务的非营利机构.美国非营利组织学者Sara E. Kimberlin (2010:165) 提到, 「在美国,倡议和非营利组织是两个十分相近的概念.许多美国非营利组织,无23 论是作为组织的核心任务,或作为支持直接服务的辅助活动,均致力於倡导.」 「许 多政治理论家认为,倡议,是非营利组织在一个民主社會最重要的角色之一.」 Jenkis, J.Craig( 1987:297)认为「倡议著重於改变政策以保护集体财(collective goods) 」 ;国内研究非营利组织学者韩意慈(2009:399)将倡议定义为: 「基於社會 正义的理念,透过计画性的行动,挑战既有政策或提倡新政策,藉此影响机构、 社区或社會的公共利益,进而保障与促进社會大众的权益.」总的来看,倡议即 是公民以公共利益为出发,透过组织,对政策有计画的行动,对照后续章节民主 化的竞技场(图2-1)之内涵,倡议实为促进民主化的重要元素. 第二节 公民社會与民主 壹、公民社會与民主 一、民主发展 民主 (Democracy)从希腊文字根来看,demo为people,也就是人民;kratos为rule 也就是规则,因此,民主即为人民订的规则.在现代,民主有数种不同的运用: 第一类、政策在多数决的原则下直接由公民全体制定,即所谓的直接民主;第二 类、政策一样依照多数决原则,但非由公民直接制定而是委由代议士,即所谓的 代议民主;第三类,政府的一种形式,通常是代议民主,这种体制中,由宪法架 构规範多数权利的行使,保障所有公民的个人权利或集体权利,如言论及宗教自 由、即所谓自由或宪政民主.第四类、使用政治性或社會性方式减少社會及经济 上的落差,特别是该落差是因为私有财的不公平分配,即所谓社會式或经济式民 主(The New Encyclopedia Britannica, 1990, 4:5). 民主政体历经美国宪法颁定(1787)、法国大革命(1789)后,雏型渐备,各民 族国家随著人口增长开始实施代议民主制,公民以选举方式选出代议士,并由代 议士在各级议會中代替公民行使权力. 代议民主发展至 1970 年代,首次有学者描述 「民主缺陷」 (democratic deficit) , 由於当时适逢欧洲共同体对於欧洲议會代表的产生方式有所争议,这个词由英国 学者David Marquand用来描述以间接选举的方式组成欧洲议會,将造成民意传达的 24 误差,且有落入菁英决策之虞(Mény, Yves, 2002:1-13) .道顿(2004)则认为工 业化民主国家在过去 25 年来,无论是公民 (citizen) 、公共利益团体 (public interest groups)或是政治菁英(political elites) ,都对代议政府的制度与程序的信心逐渐降 低.除此之外,选举投票人数与政党成员也逐渐减少,公民对於政治人与政治制 度也产生了怀疑与不信任感(Russell J. Dalton, Susan E. Scarrow, and Bruce E. Cain, 2004:124-138) . 许多政治专家因此开始异口同声要求改革,Mark Warren (2001:226) 认为 「民 主需要在概念上的复兴,尤其是那些 19 世纪与国家中心结合的传统民主理论,遇到21 世纪的现实情况」 ;德国学者达伦道夫(Ralf Dahrendorf) (2000:311)也认 为「代议政府将不再是唯一的命题,取而代之的是,关於表达冲突利益的制度型 态」 . 受多数民主国家采用的代议民主机制,在运作上,以投票率为例,欧美等民主 国家除总统直选外,其他层级的投票率均不高,但是选举的种类有所增加,例如 在欧洲,公民可投票的範围包括欧盟议员、国會议员、地方首长与地方议员;值 得一提的是,随著近年来议题的多元化,年轻选民主动参与政治,组成新的政党, 并获得不错的选举成绩,如德国的「青年海盗党」20 目前在全德国 1,859 个地方席 次中,获得柏林议會 15 席.公民越能参与选举与被选举,便能做出更多的选择, 有助於提升公民政治权力和影响力. 而为使人民得以直接参与政府政策以补足代议民主之缺陷,许多民主国家陆续 将直接民主与代议民主并用.直接民主常见的方式为「创制」 (initiatives)和「公 民投票」 (referendum) .创制使「非政府行为者」 (nongovernmental actors)得以控 制议题的制定,甚至是政策讨论的时机(Russell J. Dalton, Susan E. Scarrow, and Bruce E. Cain, 2004:124-138) ;公民投票则提供直接民主更多的机會,公民投票 的施行系增加一国公民参与公共事务和审视公共议题的管道,是人民意志得以展 现,补足代议政治不足的一个重要机制;如英国在 1975 年进行第一次的全国性公 投、瑞典在 1980 年於宪法中引入公投、芬兰在 1987 年将公民投票法制化等,在20 成立於 2006 年的德国青年海盗党(Jungen Piraten) 、认为专利制度和版权法阻碍了人们的学习动 力, 「科技为人们敞开通往美好未来的大门,而版权法将其关闭」 ,因此,海盗党的基本诉求是崇 尚互联网自由分享和下载,改革版权法,逐步废除专利体系.此外,他们还主张保护个人隐私, 要求网络资讯和政府行政透明.https://junge-piraten.de/?s=english 25 这些国家中,公民投票成为决定政策的新的正当性基础(林琼珠,2008:2) .凡此,代议制独领风骚的情形已有所改变,近几十年来,在发展悠久的民主国家中, 无论是在态度或法规面向,均产生更多对直接民主机制的依赖. 目前多数民主国家均混合采用上述两种民主模式,为评估各国的民主程度,学 者道尔(1998:37-38)提出五个民主检验标准:1.「涵盖性」 (Inclusion) ,所有公 民,其权利及基本自由应受保障;2.「政治平等」 (Political Equality) ,当公民对政 策做最终决定时,每个成员应当有同等的、有效的投票机會,且所有的票数应当 同等地被计算;3.「洞悉理解」 (Englightened understanding) ,在合理的时间範围 内,所有成员都有同等的、有效的机會,了解各种候选的政策,以及可能的结果; 4.「议程控制」 (Control of the agenda) ,公民可以决定议程如何进行,以及要求处 理那些内容,只要公民同意,团体内的各项政策,都必须按照他们的要求进行修 改;5.「有效参与」 (Effective participation) ,在决策被团体实施之前,所有的成员 应当拥有同等的、有效的机會,让其他成员都知道他对这个政策的看法. 对应我国来看,涵盖性与政治平等多以相关法律保障或规定,前者是由宪法明 文规定,后者则由各级选举罢免法规定;洞悉理解是指政府以各式宣传说明政策 内容;而议程控制法律部分,我国以公民投票法作为公民与政策的对话工具之一; 最后,我国保障言论自由的宪法及其他意见表示自由之相关法规,则提供公民有 效参与的管道. 二、公民社會与民主 菲利普?史密特(Philippe Schmitter)在1993 年於德国「高等研究院」 (Institut für H?here Studien)出版之「政治学系列」 (Reihe Politikwissenschaft)发表「Some Propositions about Civil Society and the Consolidation of Democracy」一文,文中提 到: 「公民社會的存在,有助於巩固民主政治」 ;他提出 5 点理由: 「1. 它稳定社會 内部的期望,以一种更具总合性、信赖性、行动性的讯息呈现,而树立起权威; 2. 它教导成员符合公民风格的利益观念与行为规範,亦即考虑整体的存在以及尊 重民主的程序;3. 它提供自我表达和认同的管道较接近个人或企业,因此,人民 有需求时,远比政府机关来的易於接近;4. 它以集体承诺方式来规範其成员的行 为,减轻了公权力和私人部门在治理上的负担;5. 它提供作为抗拒统治者独裁行 为的能量储存库」 (Schmitter, P.C. 1993:10-14) . 26 为了解公民社會与民主化的连动,M.M. Howard於2010 年於"Civil society and democracy"一文中以「民主化的竞技场」 (The arenas of democratization)一图(如图2-1) (Howard ,Marc Morje, 2010:186-187)表示之. 图2-1:民主化的竞技场 图中底层为私领域,中层为人民组成的具体组织,上层则是公共领域.底层指 的是每个人均有的家庭朋友等人际网络,中层则由政治社會、经济社會及公民社 會等三个部份组成;政治社會指的是菁英政治、经济社會指的是各式各样商业组 织,公民社會则是公民依照相关法规、主动组成、志愿性社团或组织;而中层的 成员中,政治社會与经济社會中有「菁英」 (elite)与「大众」(mass)两种阶级,且 由菁英主导该社會的走向,而公民社會的特质是无明显的阶级分别,有可能任一 个体即可影响走向.区隔私领域与中层之间的实线:意指底层私领域中的网络需 经组织化的过程,才可能上升至中层,中层与上层之间的虚线,是说明中层可以 透过制定或修改法律的程序 , 更动上层的法制 , 因此中/上层之间的关系是流动的; 也因此透过公民社會个体可以影响的特质,加上中/上层之间的流动性,即是民主 化(Howard ,Marc Morje, 2010:186-187) . 当然,近年来探讨公民社會参与直接民主的互动时,也开始有学者提出反思: 「首先遇到的就是代表性的问题,也就是责任的问题」 (袁鹤龄,2007:81) ,亦 即公民社會究竟代表谁的利益与立场?例如本论文中的公民社會,因有不同的利 公共领域 Public sphere 以法律制度为基础 法制 国家官僚体系 家庭及朋友等人际网络 私领域 Private sphere 政治社會 公民社會 经济社會 由人民组成的具体组织 27 益立场,在面对澎湖设置观光赌场与否的政策时,即有正反两种声音. 「其次,协 调亦是公民社會所必须要面对的问题」 (袁鹤龄,2007:81) ,当公民社會试图与 政府分享决策权时,公民社會成员之间如何建立信任,彼此协调并形成集体行动 便成为关键,以本论文为例,赞成设置的团体,在多次对各级民代游说的过程中, 凝聚或调整其内部意见;反对设置的团体21 ,由於必须整合数十个公民组织,分开 或一起行动,因此,协调也是其需面对的问题. 「第三、权力的不对称与制裁能力 的不足」 (袁鹤龄,2007:82) ,第三部门固然可以突显公共问题的重要性,但若 从资源的拥有与对政策产出的影响,则第三部门仍难与国家或国家级的市场匹 敌. 公民社會本身的一些限制,有时也可能會对民主的运作产生负面影响,菲利 普?史密特(Schmitter, P.C. 1993,10:15)认为,内容包括: 「1.它使得多数的形成 更为困难和更不稳定,以致减低了民主政府的正当性.2.它可能使政策形成过程中 的影响力分配受到系统性的扭曲,尤其容易为上层阶级的利益游说团体左右.3. 它倾向使政治生活处处蒙上不明确的妥协色彩,结果是制定出来的政策既非任一 方的最佳选择,也就得不到持续的认同.4.它可能助长每一团体都以社會整体作为 代价,来满足个别的利益或价值目标,这往往造成无效率和经济的通货膨胀.5. 最棘手的是,公民社會不一定是「单数」 ,而在有多个互相区隔、甚至互相排斥的 族群或文化团体的情况下,彼此的冲突亦會引起困扰.」 事实上,任何涉及公共领域(public sphere)的事务,都有赖公民和政府共同投注 心力,才可能确保「公共利益」的实现,这已成为民主政治的基本共识,关键仍 是在於如何创造出有利的环境,让公民组织发挥其应有功能,增加其对公共利益 的正面贡献,并避免其对民主可能的不利影响. 以实际情况来看,不论是对法案提出创制,或是参加政策公聽會,大多只有相 对少数的公民使用,因此,涵盖性仍不足够;另外,由於倡议型民主需要公民投 入大量的心力与知识,这种前提却反而可能产生不公平的参与,因此,如何提高 杜威所说的公民社會智能,是倡议式民主发展中的重要课题,本研究以此作为切 入点之一,在后续章节中,分析公民社會如何运用各式工具提升公民社會智能. 21 在此特别指「反赌联盟」 28 贰、公民社會与公共政策 伊斯顿(David Easton)於1953年提出的 「政治系统理论」 (political system theory) , 在宏观面上将人类政治环境解释成一种具有「内外环境→要求或支持输入(input: demand and support) →政治系统→回馈输出(feedback and output)→内外环境→再输 入」性质的系统循环理论(David Easton 著,王浦劬等译,1992)(如图 2-2); 稍晚,则由阿蒙(Gabriel A. Almond)与鲍威尔(G. Brngham Powell)引用并加入「结构—功能论」的论点,提出一种「政治角色」的概念,认为政治系统不只包含政 府机构,还必须扩及到任何与政治相关的「结构」,如:政党、利益团体、大众 传播媒体等非政府组织(Gariel A. Almond 著;曹沛霖等译,1991:31-36). 图2-2 政治系统循环图(David Easton, 1957:384) 以今日角度分析上述论点,系统论在输入项中特别注意的是政府角色;而结构 功能论虽注意到非政府组织,但仅限於政党、利益团体、媒体等,仍未注意到公 民社會的意见输入与政治系统输出品质的关联性.随著政府、市场的失灵,以及 「福利国家危机」 、 「志愿主义」 、 「第三者政府论」等理论观点兴起,公民社會介 入或参与许多原本属於政府治理的领域(锺京佑,2004:99-123) .成熟的公民社 會可说是一个「民智已开」的社會,在某些议题上,民间的资讯有时比政府更加 直接与丰富,观念也更为开放、先进;因此参与公共事务或公共政策,不再是少 数政治菁英的特权.学者顾忠华则从「公民身分」的角度切入,认为非营利、非 政府组织是由於「公民权」的大幅伸张,使他们具有「公共性」和「自主性」双 重特性,对於政府(第一部门) 、企业(第二部门)有明显的不同,从而构成第三 内外环境(Environment) 内外环境(Environment) 输入(Input) 要求(Demands) 支持(support) 政治系统 (A Political system) 决策(Decisions) 或政策 (Policies) 输出(Outputs) 回馈(Feedback) 29 部门的特徵(顾忠华,2000:145-189) . 在公共行政领域中,近代「民主治理」论(democratic governance)则重新探 讨政治系统中的权力运作途径:从过去由上而下的单向体系,改为得以多元表达 权力运作的制度,特色之一在於强调促成政府部门与私部门,特别是公民社會部 门之间的良性互动,亦即政府部门与公民社會对於社會事务进行合作管理,以充 分发挥民主政治的核心价值,诸如服从多数决策、尊重少数权利、维持平等代表 (Frederickson, H. G., & K. B. Smith. ,2003:61) . 学者Heywood指出:就公共事务的治理及影响而言,公民社會之形成及发展值 得我们注意的有四方面: (一) 权利的合法性:现代公民关心公共事务及实际参与, 除了个别表达意见,或透过政党、舆论、代议制度的管道之外,还可以依法结社 追求该团体认可的公共利益. (二)活动的组织性:公民社會表现的是正式组织的 形式与结构.换言之,现代社會使得个人不再是原子化的分立单元,现代组织理 论与实务的经验,能将使结社规模及影响,由单一社区成为全国性,甚至为国际 性非政府组织的一员. (三)集体行动的能力.现今,某些公民社团组织功能与集 体行动的能力大为增强.其组织行动可以采取传统压力团体游说、支持选举、或 造势的文宣、游行活动,也可以超越传统进行自主性集体行动.公民社會发展自 主性集体行动的能力大为提昇.因此,公民透过结社,动员人力直接参与国家或 地方某些公共事务的运作. (四) 现在的公民团体追求社會整体性的公共利益、 诉求不再是物质性,而是生活品质、文化价值、与生活态度等抽象价值为主的公 共利益. (Heywood, Andrew著;杨日清等译,1999:447-449) 总结来看,非营利组织可说是人民有组织地参与公共治理的中介单位,如果没 有非营利组织将志同道合者结合起来,这些「原子化」的个人只能像一盘散沙, 无法形成集体的动能,更无从对於公共事务产生影响力.由此可知,现代公民社 會中的「公民」概念,不应该理解为形只影单的个人,即使在行使各种公民权— 尤其选举、被选举权—时,看起来是以个人为单位,但其实这背后预设了个人之 间互相结社或集体行动的力量,也因为公民有了组织作为后盾,才能真正实践其 参与、影响决策的权力, 「公民社會」也才拥有一定的协商实力. 「经过了丰富的 政治实践, 「公民社會」的概念已经不再是某种深奥的学术名词,而是成为更广泛 公共论述的核心元素(何明修,2007:34) .」 30 31 第三章 公民社會影响政策走向之模式 分析 公民意识不只是国家公民意识或政治公民意识,在非政治的公民社會领域, 还存在著与政治权不必然相关的社會公民意识.非营利组织是公民社會发展的指 标(孙治本,2004:8) .法国社會学家亚兰·杜汉即认为,民主的民族国家已经愈 来愈衰弱,新兴的政治行动者正在兴起,包括:各种协會、非政府组织、社會运 动、意见领袖(包含媒体)的各种共同作用(孙治本,2004:21) . 台湾在 1987 年解除戒严前后,各种社會运动,冲击当时的威权体制,形成解 严初期的社會运动风潮.解严后,许多社运团体依民法或各主管机关财团法人设 立要点等相关法规,立案为非营利组织, 「非营利组织保持著对於争议性议题的敏 感度,并经常结合成关心单一议题的联盟,他们影响了某些公共政策的制定走向, 同时也间接增强了台湾公民社會的主体性(顾忠华,2012:396) .」对於倡议型 的非营利组织而言,将社會改革作为组织宗旨,是一个不断的过程,也是挑战社 會主流价值 、 争取对话和说服的机會 ; 例如创立於 1984 年的台湾劳工法律支援會, 解严后改为台湾劳工支援會,1992 年再改名为台湾劳工阵线(简称劳阵) ;1989 年创立的无住屋者团结组织,缘起於抗议高房价政策,其后立案为崔妈妈基金會. 第一节 台湾公民社會之环境扫描 壹、台湾公民社會发展 依菲利普?史密特(Schmitter, P.C. 1993, 10:4)的观点,公民社會意指「一个 政体中,由自发地组织的中介团体所构成的场域或系统,这些团体相对独立於公 权力与家庭、企业等生产或再生产的私部门.它们可以拟定和采取集体行动,以 维护或谋求其利益或价值目标,但它们是在接受既有的、相互尊重的公共规範下 行动,他们并不企图取代国家机构或生产组织,亦不欲承担支配整个政治体制的 责任.」 台湾公民社會的发展趋势,最初来自於 1980 年代初期持续增加的各种自力救 32 济和集体抗议的社會运动, 「其中最为关键的一环,无疑是 1987 年的解除戒严」 (顾 忠华,2005:193); 「由於军事戒严令的解除,以及政党政治轨道的逐渐建立,所以 台湾民间社會力的表现极为踊跃澎湃」 (李亦园, 1990: 1) . 據萧新煌等学者的研究, 这些运动所以形成,基本上是既有的制度结构无法解决问题或改变原有的治理方 式,於是促成民间集结以体制外的集体行动来达成目的,其结果不但压迫威权体 制因应转型,也促成公民社會与公共领域的大幅成长.这些新兴社會运动从提出 议题及设定议程,到建立及动员民间团体,没有任何国外政府或非政府组织的介 入,完全根基於本国及基层的力量,经历十多年的动员,根本改变了国家与公民 社會之间长期的关系(Hsaio, Hsin-Huang M, 2006) . 解严初期,各种社會上蓄积己久的不平等分配与政府无法有效管理的问题, 藉由社會运动风起云涌,当时台湾的社會运动可分为 14 种 (萧新煌,1990:24) : (1) 消费者运动、(2) 环境保护运动-反污染自力救济运动、(3) 环境保护运动-生态保 育运动、(4) 劳工运动、(5) 妇女运动、(6) 校园民主运动、(7)老兵运动-争取返乡 探亲运动、(8) 老兵运动-争取妥当福利条件的自救运动、(9) 教师人权运动、(10) 原住民人权运动、(11)果农抗议行动、(12) 政治受难者人权运动、(13) 残障及福 利弱势团体抗议运动、(14)新约教會抗议运动等. 解严后,因应人民团体法 1988 年的通过,这些社會运动并成立社會组织,以 推理念或维系认同,并研拟相关策略,继续抗争倡议. 「社會团体和财团法人的登 记上的确出现一股组织热,这些组织的运作基础与政府、企业有明显不同,从而 构成所谓的第三部门.」 (顾忠华,2003:10-11) ;顾忠华在 2005 年深入公民社會 在台湾的成形经验时,再指出: 「解严后社會力的主要开展轴线则是「社會组织」 正规化,之前的社运团体逐渐转型为「非营利机构」 ,再加上大批新兴财团法人、 社团法人,以及非法人团体的成立,所谓「第三部门」因此逐渐成形. (顾忠华, 2005:192-193) 」 从1980 年代以来,公民社會从社會运动到第三部门成形与分工,第三部门组 织在台湾社會倡导了六种前新兴价值: 「一是自由,二是民主,三是平等,四是福 利,五是人权,六是永续.自由、民主和平等是倡议型社會运动组织最关切的新 价值,福利和人权是福利型非营利组织最著力的新价值,至於永续则是两类 NPO 都曾致力的新价值. (萧新煌,2012:38) 」特别是「1980 年代中后,许多组织纷纷 33 超越较直接的慈善工作,而把他们的目标设定为从事唤起大众对新兴社會议题的 体认和觉醒(萧新煌,2004:71) 」 其中,倡议型组织可以台湾劳工阵线(简称劳阵)为例,创立於 1984 年戒严 时期,原为台湾劳工法律支援會,解严后 1988 年改为台湾劳工运动支援會,1992 年再改名为台湾劳工阵线(简称劳阵) ,其理念是社會民主,成立后劳工法律服务 逾2,000 件,每年从政经趋势、劳动法令、工會发展等面向出版 「年度公权报告」 , 法案推动上,较近期的例子有 1997 年提出劳阵版「失业保险法」 ,保障失业劳工 经济安全;提出劳阵版「工會法」 ,阻止官方越修越倒退.1998 年协助内政部等临 时人员遭裁员案、台机员工争议案、日亚航空姐争取不减薪案、争取医师纳入劳 基法等22 . 另以缘起於争取更好医疗品质的财团法人医疗改革基金會为例,其成立使命 为推动台湾建立具品质与正义的医疗环境,成立后持续推动资讯透明、用药安全 等议题23 ,其中从 2002 年起开始关注的药袋标示,与民众用药安全息息相关,经 过多阶段的游说与宣导,终於在 2009 年三读通过医师法与医疗法修正案,其中医 师法第 14 条24 及医疗法第 66 条25 分别规定医师、医院、诊所给予药袋时必须标示 16 项,包括药品的适应症或作用、警语或副作用等项目;两项法规修正后,卫生 署亦因应更新药品代码查询网站26 ,大幅提升民众的用药安全及间接提升民众的用 药知识. 综上,可以清楚知道,从解严以来,公民社會随著遇到的议题,不断倡议、抗争,投入了大量的精力与时间,才使得议题得以被凸显与注意,进而有可能面对 解决,期间,也让组织得以成长、转型. 这也显示台湾公民社會发展的不同阶段, 「台湾公民社會在民主化的过程中扮 演了两种不同的角色,首先在民主化及民主转型阶段,运动型的团体挑战威权体 22 劳工阵线官网:http://labor.ngo.tw/ 23 医疗改革基金會基金會官方网站.http://www.thrf.org.tw/Page_Show.asp?Page_ID=48 24 医师法第 14 条:医师对於诊治之病人交付药剂时,应於容器或包装上载明病人姓名、性别、药名、剂量、数量、用法、作用或适应症、警语或副作用、执业医疗机构名称与地点、调剂者姓名 及调剂年、月、日. 25 医疗法第 66 条:医院、诊所对於诊治之病人交付药剂时,应於容器或包装上载明病人姓名、性别、药名、剂量、数量、用法、作用或适应症、警语或副作用、医疗机构名称与地点、调剂者姓 名及调剂年、月、日. 26 卫生署成分代码查询网站:http://www.fda.gov.tw/licnquery/DO81G0.asp 34 制,进而促成威权体制的瓦解;但到了民主巩固阶段,各种不同类型的非营利组 织藉由参与民主治理过程 , 也深化了台湾民主的基础 (Hsaio, Hsin-Huang M, 2006) . 」 「这其中最可贵的,应属一种自觉的公民意识正逐渐扩散,而真正在民间生 根的公民文化也日益成熟…公民社會的主体性终究已破茧而出,不再依附於其他 势力. (顾忠华,2005:210) 」 .所以,可以说台湾公民社會经过二十几年的发展, 已具备独立思考与行动的能力. 贰、台湾公民社會特色 「随著经济的快速发展,以及民主化程度的日益深化,台湾公民社會正处於 建构的阶段中.基本上,一个国家公民社會的逐渐成型,并非来自政府政策的主 动引导,而是源於民间的一股自主性力量.易言之,由下而上民间力量的成长, 才是发展公民社會的重要媒介和环境. (林德昌,2004: 61-62) 」 「公民社會,强调 的是公民们懂得善用权利,公开结社,表达意见并影响国家的公共政策(顾忠华, 2005: 202) 」 . 缘上,可从公民结社的数量观察公民社會蓬勃程度.在我国现行法规之下, 结社的法源依據为人民团体法;从1987 年解严至 2011 年,台湾第三部门发展逾 24 年;在人民团体法定义下的职业团体、社會团体、政治团体等共计有 48,89827 个 (表3-1) ; 加上财团法人及寺庙教堂数量分别为约4,50028 个及15,31029 个 (表3-2) . 两表合计,至2011 年底,NPO 在数量上,已逾 68,708 个;人民结社的蓬勃,实 不可小觑. 由於数量庞大,且由不同主管机关管理(特别是财团法人,中央主管部會即 22 个) ,一直以来,并无法所有非营利组织普查之正确数據,最大规模的统计範围 为内政部统计年报中的人民团体与宗教寺庙等.因此,为了解台湾非营利组织样 貌,需参考学者的研究报告及非营利组织相关统计. 表3-1、立案登记之人民团体(职业团体、社會团体、政治团体与政党)统计表 27 内政部统计年报:http://sowf.moi.gov.tw/stat/year/list.htmk 28 由於基金會在中央分属各部會主管,并无统一的单位,因此,无官方统计资料,因此,参考政治 大学第三部门研究中心网站,官有垣, 《服务型第三部门的研究-台湾福利服务型 NPO 的特质》 , http://333.nccu.edu.tw/news_detail.asp?cat=83&sn=281 29 内政部统计年报:http://sowf.moi.gov.tw/stat/year/list.htmk 35 人民团体类别 地方政府管轄 中央政府管轄 职业团体 10,113 507 社會团体 27,728 10,298 政治团体 43 政党 209 地方政府与中央政 府管轄合计 48,898 资料来源:内政部全球资讯网页统计年报,资料统计至 2011 年底,作者自绘 表3-2、立案登记之财团法人 (财团法人、寺庙与教堂)统计表 NPO 类别 立案登记机关 数量 财团法人(基金會) 各中央政府主管机关与县 市政府 4,500 (估计数) 寺庙与教堂 内政部与各县市政府 15,310 合计 19,810 作者自绘 2011年,官有垣、杜承嵘、王仕图等发表於公共行政学报研究报告指出:「台 湾非营?的??,大致上可整?出如下的特徵:组织?龄轻、规模小而美、服务 对象大众化、运作属地色彩浓厚、社會服务与教化功能强等特色.(官有垣、杜 承嵘、王仕图、2011:143)」; 其中,规模与运作最为息息相关;根據官有垣等 人的抽样调查报告显示其专职员工多数为0-2人、中数为3人(表3-3、官有垣、杜 承嵘、王仕图、2011:136) .延伸计算,第三部门从业人员已近20万,个别组织 虽小,但整个部门已具规模. 在区域分布方面 , 将官有垣等人的研究报告与公益团体自律联盟的會员分析对 比观察后得知:北部地区 NPO 家数最多; 官等人的研究报告指出: 「受访的 608 家NPO 中、泰半是?案在台湾?部县市,共占?近四成一(40.9%);其次则是南部 县市约占三成一(31.1%);第三则为中部县市占约近二成(19.0%);至於台湾 东部县市及?岛地区,则?到一成(8.8%)(官有垣等,2011:126)」显示出 NPO 多位於北部 ; 而自律联盟會员分布图 (图3-1 自律联盟會员地区分布图) 30 则显示, 在2011 年年底有效會员为 139 个的情况下,亦以北部會员占的比例最高 76.4%. 表3-3 非营利组织聘有支薪的专职员工的人?分布表 30 自律联盟官网 http://www.twnpos.org.tw 36 专职人员? 次? 百分比 0-2 人124 47.0 3-5 人47 17.8 6-10 人23 8.7 11-20 人27 10.2 21-50 人27 10.2 50 人以上 16 6.1 中位数 3 合计 264 100.0 资??源:官有垣、杜承嵘、王仕图. 图3-1 台湾公益团体自律联盟會员地区分布图 至於在公民社會的质性特色部分,学者萧新煌表示: 「第三部门在经历民主转 型、政党轮替和民主巩固三阶段后,所具备三项特色为:自主性、倡议性、影响 力. (萧新煌,2012:39) 」; 「第三部门不论是人力的自由结社或是财力的无私汇 集,在台湾社會产生以下几桩前所未有的影响.一是对社會改革的可能性有了集 体决心;二是对社會服务的可欲性有了集体的用心;三是对社會信任的可塑性有 集体的放心. (萧新煌、2012:38) 」 37 第二节 台湾公民社會倡议分析 壹、影响公民社會参政之主要法规 公民社會参政需以公民参政为基础,且需要健全的法规环境保护其完整性.我 国关於公民参政的法律规定(见表 3-4),在宪法层级上主轴为宪法第 17 条人民有选 举、罢免、创制、复决自由,副轴则为宪法第 11 条人民有言论,讲学,著作及出 版之自由,以及第 14 条人民有集會及结社之自由.而由於戒严时期政情限制,若 干自由权受限,例如「出版法」即未落实宪法之保障人民出版自由的精神.1930 年12 月16 日国民政府颁布「出版法」 ,其中规定以国民党政纲、政策和三民主义 思想为最高指导原则,内政部为主要审查机关.1952 年4月9日总统修正公布 「出 版法」 ,其中第 27 条规定,政府得「调节轄区内新闻纸杂志之数量」 ,一般视为报 禁的法源.1973 年因为新闻局和内政部组织调整,出版事业改由新闻局办理.出 版法虽为管理出版品之最高法源,但大部分的管制行动由警备总部依據相关的出 版物管制办法,或国民党透过非正式管道干涉媒体报导的方式处理.直至 1987 年 解严,解除报禁,警总退出出版品管制,新闻局才取回主导权,该法直至 1999 年 方废止. 自行宪以来,公民参政的主轴範围限於选举、罢免两权,创制与复决权则是受 到冻结,直到 2003 年12 月31 日通过、公布公民投票法(后简称公投法) ,才有 确切的法源.该法规範围包括全国性及地方性公投,其中全国性公投适用於法律 之复决、立法原则之创制、重大政策之创制或复决、宪法修正案之复决.地方性 公民投票适用於地方自治法规之复决、地方自治法规立法原则之创制、地方自治 事项重大政策之创制或复决;據此,形式上已补足公民参政四权内涵,但目前台 湾社會对於公民投票提案是否需设审查机制或门槛,仍有争议. 本论文研究主题澎湖设置观光赌场案中,2009 年博奕公投结果推翻原政策, 该次公投系在公投法基础下,适用离岛建设条例第 10 条之 2 第一项: 「开放离岛 设置观光赌场,应依公民投票法先办理地方性公民投票,其公民投票案投票结果, 应经有效投票数超过二分之一同意,投票人数不受县(市)投票权人总数二分之 一以上之限制.」 ,进行政策公投. 38 表3- 4 我国人民参政权与意见表示相关法令规範表 项目 权力 相关法规 相关条文 订定日期 公民 参政 选举 宪法 第17 条31 ,第130 条32 1947.01.01 公职人员选举罢免法 第14 条33 ,第24 条34 1980.05.14 地方制度法 第16 条35 1999.01.25 罢免 宪法 第17 条36 1947.01.01 公职人员选举罢免法 第76 条37 ,第81 条38 ,第90 条39 1980.05.14 地方制度法 第16 条40 1999.01.25 创制 复决 宪法 第17 条41 ,第123 条42 , 第136 条43 1947.01.01 地方制度法 第16 条44 1999.01.25 31 第17 条:「人民有选举、罢免、创制及复决之权.」 32 第130 条:「中华民国国民年满二十岁者,有依法选举之权,除本宪法及法律别有规定者外,年 满二十三岁者,有依法被选举之权.」 33 第14 条: 「中华民国国民,年满二十岁,除受监护宣告尚未撤销者外,有选举权.」 34 第24 条: 「选举人年满二十三岁,得於其行使选举权之选举区登记为公职人员候选人.但直轄市 长、县(市)长候选人须年满三十岁;乡(镇、市)长候选人须年满二十六岁.」 35 第16 条: 「直轄市民、县 (市) 民、乡 (镇、市) 民之权利如下:一、对於地方公职人员有依法 选举、罢免之权.…」 36 第17 条:「人民有选举、罢免、创制及复决之权.」 37 第76 条: 「罢免案以被罢免人原选举区选举人为提议人,……前项提议人人数应为原选举区选举 人总数百分之二以上…」 38 第81 条: 「罢免案之连署人,以被罢免人原选举区选举人为连署人,其人数应为原选举区选举人 总数百分之十三以上.」 39 第90 条: 「罢免案投票人数不足原选举区选举人总数二分之一以上或同意罢免票数未超过有效票 数二分之一以上者,均为否决.」 40 第16 条: 「直轄市民、县 (市) 民、乡 (镇、市) 民之权利如下:一、对於地方公职人员有依法 选举、罢免之权.…」 41 第17 条: 「人民有选举、罢免、创制及复决之权.」 42 第123 条: 「县民关於自治事项,依法律行使创制复决之权.」 43 第136 条: 「创制、复决两权之行使,以法律定之.」 44 第16 条: 「直轄市民、县 (市) 民、乡 (镇、市) 民之权利如下:...二、对於地方自治事项,有依 法行使创制、复决之权.…」 39 公民投票法 第2条45 ,第7条46 ,第10 条47 ,第12 条48 ,第27 条49 ,第30 条50 2003.12.31 离岛建设条例 第10-2 条51 2000.04.0552 意见 表示 言论 自由 宪法 第11 条53 1947.01.01 出版法54 1930.4.9 颁布 1999.1.25 废止集會 结社 宪法 第14 条55 1947.01.01 集會游行法56 1988.01.20 人民团体法57 1942.2.1058 45 第2条: 「…全国性公民投票适用事项如下:一、法律之复决.二、立法原则之创制.三、重大政 策之创制或复决.四、宪法修正案之复决.地方性公民投票适用事项如下:一、地方自治法规之 复决.二、地方自治法规立法原则之创制.三、地方自治事项重大政策之创制或复决.…」 46 第7条: 「中华民国国民,年满二十岁,除受监护宣告尚未撤销者外,有公民投票权.」 47 (全国性公投)第10 条: 「…提案人人数,应达提案时最近一次总统、副总统选举选举人总数千 分之五以上.」 48 (全国性公投)第12 条: 「…连署人数应达提案时最近一次总统、副总统选举选举人总数百分之 五以上.」 49 (地方性公投)第27 条: 「公民投票案提案人数,应达提案时最近一次直轄市长、县 (市) 长选 举选举人总数千分之五以上.公民投票案连署人数,应达提案时最近一次直轄市长、县 (市) 长选 举选举人总数百分之五以上.」 50 第30 条: 「公民投票案投票结果,投票人数达全国、直轄市、县 (市) 投票权人总数二分之一以 上,且有效投票数超过二分之一同意者,即为通过.」 51 (仅适用於离岛) 第10-2 条: 「开放离岛设置观光赌场,应依公民投票法先办理地方性公民投票, 其公民投票案投票结果,应经有效投票数超过二分之一同意,投票人数不受县(市)投票权人总 数二分之一以上之限制.」 52 但10-2 条为 2009.01.23 53 第11 条: 「人民有言论、讲学、著作及出版之自由.」 54 出版法:1930 年制定、1999.1.25 废止. 55 第14 条: 「人民有集會及结社之自由.」 56 「集會游行法」目前为许可制,对此仍有部分争议是否违反宪法之精神. 57 规定人民团体的组织与活动, 58 从1989 年更改「非常时期人民团体组织法」名称与内容开始,目前已经 7 次修正. 40 贰、倡议类型与成效 早期第三部门理论认为,公民社會是在政府和市场以外提供公共服务的部门, 其特点是以低成本和灵活的方式为弱势群体提供服务;解严后,台湾公民社會的 功能已超越提供服务,特别是有相当大部份的公共事务是由关心政策的倡议型公 民社會组织引领,这些倡议内容主要包括:消费者权益、劳动权、性别平权、原 住民、环境生态等类别. 第一类为倡议消费者权益的公民社會组织,主要为消费者文教基金會.成立之 初即因与全民消费安全息息相关以及各领域专家的义务投入,在法律推动上得到 强力的民意后盾,顺利催生「消费者保护法」 .而第二大类以倡议劳动权为主的 组织,由於早期台湾既有文化中,不论是劳方、资方、公部门,三者对劳动权的 认知都薄弱,因此自欧美国家引进相关概念后虽受到多数劳工欢迎,但公部门普 遍消极因应,资方强烈质疑,以至於这类型的组织在推动相关法律修订过程中挑 战重重,即使如此,还是有包括台湾劳工阵线推动催生「工會法」等劳工权益相 关法规、台湾社會工作专业人员协會推动催生「社工师法」等、残障联盟推动催 生「身心障碍者权益保障法」及其他身心障碍者适用之法律政策修订调整等,而 女工团结生产线则促使信用合作社废除了女性结婚、怀孕必须离职的性别歧视条 款. 第三类,以倡议性别平权为主的组织,早期以捍卫女性身体权利为出发,如关 注妇女人身安全的现代妇女基金會及推动「儿童及少年性交易防制条例」的主力 励馨基金會,发展至 1990 年代后,性别平权团体常议题结盟,如妇女新知基金會 与晚晴协會共同推动民法亲属编之夫妻财产修法59 ,将夫妻财产从从夫制改为分离 制.第四类,倡议原住民权益的组织早期以台湾原住民权利促进會(原权會)为 活跃组织,其推动修宪,以「原住民族」取代「山地同胞」 ;同时也与原住民立委 合作,促成「行政院原住民委员會」成立.第五类是倡议环境生态保护的组织, 主要以由环保学者为主组成的台湾环境保护联盟为代表,对法律的影响包括:促成「野生动保育法」修法、催生「环境基本法」 、催生「水土保持法」 ;另外在林 地国有、公管的原则下,促使政府将林务局改制为公务单位、宣布禁伐天然林, 59 尤美女,《民法亲属篇修法运动与台湾妇女人权之发展》 http://www.scu.edu.tw/hr/document_imgs/documents/d6_7.htm 41 而在民生环境保护层面上,也积极推动资源垃圾分类回收制度. 以上五大类公民社會组织的倡议成果 (详见表 3-5) , 在提高公民社會水准上, 强力引领台湾公民社會更接近欧美国家,而在草根培力方面,也因为各组织的茁 壮,吸引了更多公民投身参与,是台湾近代发展的重要根基. 表3- 5 主要公民社會组织倡议之议题与影响表 公民社會组织 倡议议题 影响内容 消费者文教基金 會 消费者 推动消费者保护法(1994)之立法 台湾劳工阵线60 劳动权-全体劳工 推动团体协约法修法通过(2008) 推动劳资争议处理法修法通过(2009) 推动工會法修法(2010) 台湾社會工作专 业人员协會 劳动权-社工 推动 「社工师法」 立法 (1997) 及修法(1998-2012) 推动「社會工作伦理守则」 (1998) 推动「社會工作师专门职业技术人员考试规则」 修订(2009) 残障联盟61 劳动权-身障 推动「残障福利法」修正(1990) 推动「身心障碍者保护法」(原残障福利法)修订 与落实(1997) 促成「身心障碍者权益保障法」(原身心障碍者保 护法)修法完成(2007) 大专联考取消病残生报考限制(1990) 举办第一届残障特考(1996) 女工团结生产线 劳动权-女性劳工 发起「反单身禁孕条款」运动,台北市政府於是 召开了「就业歧视评议委员會」 ,促使信用合作 社废除了女性结婚、怀孕必须离职的性别歧视条 款(1995) . 60 1984 年成立时为 「台湾劳工法律支援會」 ,1988 年时改名为 「劳工运动支援會」 ,1992 年改为 「台 湾劳工阵线」 61 该组织前身为「促进残障福利法修正行动委员會」(1989) 42 妇女新知杂志社 62 性别平权 推动「两性工作平等法」三读通过(2001) 推动民法亲属编之夫妻财产制通过修法(2002) 参与「性别平等教育法」三读通过(2004) 推动民法第 1059 条子女姓氏平等协商之修正条 文通过修法(2007) 晚晴协會 与妇女新知基金會推动民法亲属编之夫妻财产 通过修法(2002) 台湾原住民权利 促进會 原住民 宪法正式称台湾各原住民族为「原住民族」 (1994)取代「山地同胞」 与原住民立委合作,促成 「行政院原住民委员會」 成立(1996) 台湾环境保护联 盟63 环境生态 促成「野生动保育法」修法(1995) 推动「环境基本法」立法(2002) 推动「水土保持法」立法(2003) 推动「环境影响评估法」立法(2003) 促使政府将林务局改制为公务单位,并宣布禁伐 天然林(1991). 推动资源垃圾分类回收制度(1997) 资料来源:各单位网站与出版品 作者自绘 依據历往观察,公民社會在倡议过程中,使用过游行、静坐、记者會、行动剧、 连署、新闻稿、撰文等方式催化议题能见度,并期有效达成改变政策的目的;学 者傅丽英曾就民间团体的公民参与途径分为八类 : 「刊物的出版 、 座谈會或研讨會、 公聽會、大众媒体、举办活动、民意调查、游说、自力救济. (傅丽英,2000:357) 」 刊物出版:公民社會组织多會发行定期刊物,以传达组织诉求及预告即将举行 的活动,当然,也「试图利用刊物作为组织与个人沟通的桥梁,汇集公民意见, 以影响公共事务的基础(傅丽英,2000: 357)」 ; 较传统的呈现方式为年刊、季刊、 月刊、而网路普及后、电子报的低成本与便利性成为许多非营利组织的刊物呈现 62 1987 年改为妇女新知基金會 63 目前环保联盟全国有一千多位會员,十三个分會及学术委员會. 43 方式. 座谈會或研讨會: 「透过面对面、直接交换沟通意见的形式,使参与者能针对 某一公共议题,做广泛且深入的探讨」(傅丽英,2000: 357) .这种方式是许多公 民社會组织的年度工作重点,藉由举办主题研讨會、深入议题、扩大与大众的对 话管道、提升公民对特定议题的知识.例如公益团体自律联盟自 2009-2011 年,每 年针对非营利组织的 「责信」 举办年度研讨會 (2009 年「NPO 责信」 国际研讨會、 2010 年「责信与对话」国际研讨會、2011 年「迈向优质 NPO」研讨會」 . 公聽會作为我国三种公开争端解决机制之一(其他两种是聽证會及公说會) ; 公聽會: 「以公开之方式,针对特定之政策或法案,做更进一步之探讨与论证,藉 由各方陈述之意见,来加强政策或法案之正确度及可行性」 (傅丽英,2000: 357) . 但在实务上,由政策主管机关举办之公聽會,由於结论并无拘束效力,因此常流 於各自表述,对政策无实质影响效果.对非营利组织而言,参与公聽會仅是聽取 公部门对某项政策的宣示说明,并增加与公部门对话机會. 大众媒体:於媒体的散播特性,是用来宣传理念的极佳管道,公民社會组织 限於经费,常使用的媒体为主动发送新闻稿,遇有事件时的专文投稿,以及参与 电视或广播节目访问;近年来,新兴媒体-网路平台及社群网路(特别是 Facebook 的粉丝专页功能)广受使用及具互动性、吸引许多非营利组织投入经营. 举办活动: 「举办活动、可针对服务某特定对象,或是达到广泛公民参与的目 的,活动可能是最被民间公益团体所运用的动态方式之一.(傅丽英,2000: 358)」 公民社會组织举办活动的方式包括募款餐會、园游會、晚會、义卖活动等,亦有 环保类组织举办净滩、山林观察等活动,如地球公民基金會举办之山林书院64 . 民意调查: 「运用问卷,可经由目的设计与适当的抽样方法,徵询民意. (傅丽 英,2000: 359) 」 .在实务上,民调可作为公民社會组织拟定发展或倡议策略时的 基础资料,方式则有传统民调(电访、问卷)及网路民调.网路民调设置成本较 低,可碰触到的族群较多元,又可与网路平台连动宣传,资料库统计也相当便利, 如励馨基金會 2005 年举办之《性暴力知多少》网路民调65 ,与智邦电子报及女性 杂志合作,透过民调问题,灌输拒绝性暴力的观念. 64 地球公民基金會,山林书院活动.网址:http://ecology.org.tw/event/view.php?id=110 65 智邦电子报-励馨基金會网路民调:http://enews.url.com.tw/enews/31583 44 游说: 「 「游说」 (lobbying) ,是一种参与的刺激与传送,由公民或民间团体透 过介入立法过程,向政策决策者沟通,使其支持及通过开组织所关切的法案或政 策」 (傅丽英、2000: 360) .在实务上,公民团体會依议题性质寻找适合的民代游 说. 自力救济: 「自力救济的产生,是源自於公民无法透过正常合法的管道,表陈 其意见,或是政府决策单位的回应,不足以使公民得到解决,或是为使社會大众 注意与了解问题的严重性,进而造成舆论力量迫使政府能有效处理.而自力救济 的方式包括:激进的游行示威、静坐抗议,或是寻求体制外的改革行动,来达成 诉求理念.所以,自力救济的最终目的,在透过公民自己的力量,激起民意对决 策者施压,以弭补齐在资源与权力等方面的不利状况,促使社會的重分配.」可以2010 年9月25 日的「白玫瑰运动」为例,由於「当时有多起儿童遭性侵案判 决结果不符合舆论期待,脸书上因此成立了一个社团「正义联盟」 ,社团成立数天 后即有超过 25 万名脸书使用者加入社团、而后、正义联盟与励馨基金會、现代妇 女基金會与靖娟儿童安全文教基金會等非营利组织,於9月25 日一同踏上凯达格 兰大道游行66 」 (台湾立报:2010.10.07) . 在台湾公民社會倡议发展中注重「综效」 (synergy) ,因此常會综合使用多种 倡议途径以达最大宣达效果,如透过网路平台宣传活动、研讨會、集會运动等讯 息,再将其内容及成果提供媒体刊登,而后再放置於网路平台扩散效应,这种综 合途径在 2009 年公民团体宣传反对澎湖设置观光赌场的过程中,多次出现,后续 章节将探讨分析. 66 台湾立报,2010.10.07, 《编辑室报告:从网路动员到实体动员》 http://www.lihpao.com/?action-viewnews-itemid-100565 45 第四章 背景介绍:澎湖观光赌场政策发 展 第一节、2000 年之前国民党执政期间 壹、 观光赌场设置缘起:民代积极争取 澎湖设置观光赌场的想法缘起於 1987 年6月,当时台湾省政府委员张贤东 答覆省议员廖继鲁等人的质询时表示,开放离岛成为赌场,利多弊少,但只要健 全管理措施,反而可藉此缉拿不法份子.不过,省主席邱创焕在答覆时表示,实 质上有困难,该地民众必然反对67 .稍后,立法委员黄河清等 39 人於 1987 年12 月21 日建议,政府应尽速专案研究在小琉球、绿岛龟山岛或澎湖七美、望安等 离岛设置「赌博专业区」及管制游乐场所,以消弭「大家乐」歪风68 . 1990 年2月,澎湖县长王乾发与立委陈癸淼召开记者會极力争取在澎湖设 置「观光特区」及经营「赌城」69 .1993 年3月,澎湖地方人士以陈纯仁律师为 主之相关人士成立「澎湖开发建设促进會」 ,并多次举办「澎湖开发建设研讨會」 更筹组考察团赴马尼拉取经. 1994 年1月澎湖立委陈癸淼首次提案「博弈条款」 ,将观光赌场设置相关条 文,纳入他所草拟的「离岛建设条例草案」中.该草案第十四条规定,离岛地区 可以徵收彩券和娱乐型赌博税收,作为建设用途.但此提案并未纳入立院议程70 . 1994 年8月交通部澎管处举行「澎湖观光发展建设各乡市说明座谈會」 ,对 於兴建博弈特区已达成共识,惟仍须进行公投,将地方民意呈请中央裁示;该年 9 月,国民党澎湖县党部举行观光问题座谈會,将观光赌场列为迫切性急需建设 的项目之一;11 月,澎湖县议會筹组「澎湖观光赌场促进會筹备會」 ,积极争取 设置博弈专区. 67 联合报,1987/06/23, 〈开放离岛设赌城 省府表示有困难〉 ,05 版. 68 联合报,1987/12/22, 〈爱券急停 期限不确定 立委质询献策 离岛设赌场〉 ,03 版. 69 民生报,1990/02/05, 〈澎湖的未来是赌城?〉 ,07 版. 70 自由时报,1995/3/20, 〈立委乐观:迟早要开放〉 ,06 版.46 1994 年12 月12 日立法委员韩国瑜71 等21 人提出「观光赌场设置条例」草案,除内政部次长杨宝发与警政署长黄丁灿赞成设置观光赌场外,并无结论,决 议请行政院提送对案,然而行政部门各单位主管态度保留,因此,并无任何决议 72 .1994 年12 月,澎湖县议會根據该年澎湖县五乡一市一致赞成设置赌场之决 议,通过「设置观光赌场促进會」的议案 73 . 1995 年3月20 日,在澎湖县举办第二次省县协调會报,县政府请求省政府 协助澎湖县推动赌博特区案,县长与县议长也代表县民要求支持,省长则是促成 立专案小组更了解民意74 ,同日,澎湖县长高植澎表示,如不允许设赌场,不如 废县,澎湖县并可能透过公投寻求「独立」75 . 贰、 中央态度转变:赞成或有条件同意 1995 年元旦行政院长连战在省长宋楚瑜的陪同下,巡视澎湖,并指示由研考 會主导相关部會,著手进行「开放设立观光赌场」的研究76 .该年 3 月20 日77 , 省县协调會报中 , 省长宋楚瑜回应澎湖县政府要求 , 如果县民决定设置观光赌场, 将會出面与中央协调 , 促成中央修法配合 , 并责成交通处研究规划78 . 同年 10 月, 要求相关单位成立「台湾省观光旅游特区研究计画专案小组」 ,进一步研商於台 湾省偏远或离岛地区设置赌博专区的可行性79 . 1996 年4月, 「澎湖观光特区促进會」积极行动,办完六场说明會,并於 8 月组团陈情中央.7 月,省长批可开放观光性赌博建议案送请中央,并责成省旅 游局订定相关设置准则80 .该年 9 月15 日,内政部长林丰正表示支持开放观光赌 场,法务部长也表示,只要政策上确定,主张另订特别法,在一定条件下准许设 71 国民党台北县立委. 72 经济日报,1994/12/13, 〈观光赌场是否开放设置 立院将办公聽會〉 ,01 版. 73 中国时报,1995/01/02, 〈澎湖设赌场 上中下游皆须著力〉 ,07 版. 74 中国时报,1995/03/21, 〈宋楚瑜希望澎湖各界成立观光赌场促进會〉 ,06 版. 75 中国时报,1995/03/21, 〈宋楚瑜希望澎湖各界成立观光赌场促进會〉 ,06 版. 76 中国时报,1995/01/02, 〈研考會开放研究设立观光赌场 连战表示是该「认真研究澎湖未来发展 赌场设立」的时候了〉 ,07 版. 77 该日澎湖县长高植澎举行临时记者會表示,如不允许澎湖县设置赌场,不如废县,另,澎湖可能 透过公投方式寻求「独立」 .中国时报,1995/03/21, 〈不许设赌场 不如废县〉 ,01 版. 78 经济日报,1995/03/26, 〈设置观光赌场 澎湖准备大展妍姿〉 ,04 版. 79 工商时报,1995/10/23, 〈省府主导 一圆赌博专区美梦〉 ,03 版. 80 工商时报,1996/08/12, 〈宋楚瑜变得赌性坚强?〉 ,04 版. 47 置赌场81 .次日,立委韩国瑜提出「观光赌场设置条例草案」 ,但會中并未做成决 议82 . 1997 年1月20 日,针对春节加强地赌博的政策,法务部部长廖正豪认为, 赌博为人类天性,如无法禁止赌博,他赞成开放成赌博专区83 .1 月25 日,宗教 界、保育界、教育界等召开记者會,指出政府一面扬言将在春节大举进行抓赌行 动,另一方面却又大力倡导开放博弈产业的优点.并直陈研考會主委黄大洲一贯 支持赌博合法化的立场84 .5 月27 日,经建會其下「公共资源效率专案小组」将 设立观光赌场列入开辟政府财源的方案85 . 参、 地方民代、政府与国民党团各有立场:民代积极、政府 与党团转趋保留与反对 1997 年10 月14 日,立委谢启大於立院质询政府开放赌场之态度时,行政院 长萧万长表示,过去研议设置观光赌场的可行性,正反意见都有,但个人认为时 机并不成熟,不赞成开设赌场86 .11 月10 日,立法院召开内政经济联席會,在国 民党立委陈癸淼、亲民党立委傅崑成及陈清宝主导下,一读通过「离岛开发建设 条例草案」 ,其中最受瞩目为第十五条,可以经营博弈产业,并不受刑法第二十 条及相关法令之规範87 .1997 年12 月2日,研究赌博娱乐的叶智魁教授,因台 湾省政府完成两本有关赌场的报告:「美国内华达州博弈产业考察报告」、「建 立台湾省博弈产研究计画」 ,内容极有可能误导日后政策走向,行文省长宋楚瑜, 力陈其研究美国赌场后遗症之影响(叶智魁,2002:231-233). 1998 年1月,内政部、经建會邀集财政部、国防部等相关机关,开會研商 立法院於初审通过的「离岛开发建设条例」草案,与會代表对於博弈条款持保留 意见,未达成共识88 .2 月9日,研究赌博娱乐的叶智魁教授,因经建會完成「离 岛建设开发条例」草案,行文行政院院长萧万长,以及主管机关内政部部长黄主 81 中国时报,1996/09/16, 〈开放赌场 内政部支持 法部待指示〉 ,02 版. 82 中国时报,1996/9/16, 〈开放赌场 内政部支持 法部待指示〉 ,02 版. 83 联合报,1997/01/21, 〈春节抓赌 廖正豪:掐断黑道财源〉 ,05 版. 84 联合报,1997/01/26, 〈开放博弈产业 社运人士反对〉 ,06 版. 85 中央日报,1997/05/28, 〈博弈与其禁止 不如集中管理〉 ,03 版. 86 自由时报,1997/10/05, 〈萧万长:不赞成开放赌博〉 ,07 版. 87 中央日报,1997/11/11, 〈离岛可画特区设赌场〉 ,08 版. 88 联合报,1998/01/07, 〈开放且慢 离岛博弈尚有争议〉 ,19 版. 48 文,力陈其研究美国赌场后遗症之影响(叶智魁,2002:222-226).该日,针对 经建會完成离岛建设赌场草案,主张以内政部为主管机关或由行政院设置「离岛 开发建设指导委员會」负责.内政部长黄主文表示,在国内治安尚未改善之际, 坚决反对现阶段设置赌场,行政院长萧万长亦持反对意见.经建會委员會正式决 议「离岛建设条例」草案将不列入经营赌博业的条文89 . 1998 年2月11 日,国民党立院党团书记长陈鸿基与学者及八个民间团体代 表到经建會,表达反对赌博合法化90 .由於受到国民党立院党团拜會,经建會委 员會的正式會议决定,行政院部门版本的「离岛建设条例」草案将不列入特许经 营赌博的条文91 .3 月3日,立委林炳坤带领三百多名澎湖民众、县长赖峰伟、 议长苏崑雄、副议长与议员等,前往立院陈情、抗议内政部长黄主文反对设置赌 场, 「离岛建设条例」排除博弈条款,并要求「公投设澎湖观光特区」92 .同日, 澎湖生态保育联盟与澎湖各民间团体,在立委林炳坤率众前往立法院抗议排除 「博弈条款」之际,发出联合声明,表达反对政府在澎湖设置赌场,同时也谴责 立委在议场要求中央开放博弈产业,无异「逼官为赌」93 .3 月27 日,研究赌博 娱乐的叶智魁教授行文监察院院长陈履安,力陈其研究美国赌场后遗症之影响, 并希望陈院长可以秉持对社會关怀 , 「站出来说一些话」 (叶智魁 , 2002 : 229-231) . 肆、 博弈条款闯关失败:行政院、民进党与新党立委反对 1998 年9月24 日,澎湖县生态保育协會跨海至台湾举行记者會,指出立委 陈宝清、陈癸淼将於 9 月25 日召开「离岛建设条例草案」朝野协商會议,因此 强烈要求立委严拒黑金势力入侵 94 .该日在「离岛建设条例草案」朝野协商會议 中,民进党明确表示对赌场设置有不同意见,新党立委谢启大亦明确表示反对, 并诸多质疑,协商无法进行.10 月5日, 「反赌博合法化联盟」 发出新闻稿指出, 立委陈宝清、陈癸淼,又将再度进行「离岛建设条例草案」朝野协商,表面是为 离岛建设,实际是为设置赌场95 .1998 年10 月6日,再度召开「离岛建设条例 89 工商时报,1998/02/10, 〈黄主文反对离岛放设置赌场〉 ,04 版. 90 联合报,1998/02/12, 〈陈鸿基与八团体 表达反对立场〉 ,03 版. 91 联合报,1998/02/12, 〈离岛设赌场 内政部反对〉 ,03 版. 92 自由时报,1998/03/4, 〈黄主文反赌 风柜来的人反弹〉 ,08 版. 93 自由时报,1998/03/4, 〈黄主文反赌 风柜来的人反弹〉 ,08 版. 94 澎湖县生态保育联盟新闻声明,1998/09/24. 95 反赌博联盟新闻声明,1998/10/05. 49 草案」 朝野协商會议,但仍因 「博弈条款」 有不同意见,民进党团赞成离岛开发, 不赞成设置赌场,认为有害社會风气,对地方经济未必有益,俟行政院同意后提 报立院,供立委投票表决时参考96 .环保团体则提出美国麻州大学教授 Robert Godman 研究指出,开放设置赌场的地区,其就业机會反而降低97 . 1999 年6月11 日,研究赌博娱乐的叶智魁教授行文中研院院长李远哲,力 陈其研究美国赌场后遗症之影响,以及其对教育、经济、社會、政治的弊病,希 望以李远哲院长地位与声望,公开要求政府积极反赌 (叶智魁,2002:233-234) . 6 月16 日,在民、新两党集体退席下,立法院通过 「公益彩券发行条例修正案」 , 同时增列赋予赛马法源的「博弈条款」98 ,等於开放国际认可的赛马、赛车、赛 船等活动也可以发行特种彩券,由於此条款涉及赌博除罪化的问题,具有争议性 . 该日,行政院对於 「公益彩券发行条例」 中通过 「博弈条款」 表达强硬反对立场. 决定以消极立场,不制定行政命令,让博弈条款无从实施99 . 2000 年3月21 日,立院再度审查「离岛建设条例」 ,其中的博弈条款引爆相 当大争议,最终以删除博弈条款的情况下三读通过.此为台湾推动观光赌博产业 发展以来,博弈条款第一次进入立法最后阶段而败阵下来的纪录100 . 第二节、2000 年~2008 年民进党执政期间 壹、民进党执政后开始表态支持 陈水扁总统在 2000 年6月20 日會见离岛六县市议會议长时表示,离岛设立 博弈事业,较能为大家接受,赞同离岛可藉由博弈事业的设置,提升经济发展101 . 行政院长唐飞在 9 月26 日立院接受立委许素叶质询,表示澎湖可采观光特区规 划,但是以观光为主,附带博弈事业,不能仅靠赌博支撑.经建會主委陈博志表 96 工商时报,1998/10/06, 〈反对离岛设赌场 经建會提说帖〉 ,04 版. 97 工商时报,1998/10/06, 〈环保团体反对离岛赌博事业化〉 ,04 版. 98 指 「为举办国际认可之竞技活动 , 得申请主管机关核准发行特种公益彩券 ; 特种公益彩券之发行、 销售、促销、开兑奖作业、管理及其他相关事宜之办法,由主管机关定之.」 99 联合报,1999/06/17, 〈政院坚决反对博弈条款〉 ,02 版. 100 中国时报,2000/03/22, 〈离岛建设条例通过 居民振奋 商机无穷〉 ,08 版. 101 中央日报,2000/06/21, 〈陈水扁會见东部离岛六议长〉 ,04 版. 50 示各国对博弈事业有某种程度开放,因此,关键在如何规範,以及赌博除罪化102 . 经建會於 2000 年10 月3日举办跨部會會议,同意以定点、特许执照、获民 众支持为前题,以及收益统筹运用於离岛地区开发方式开放博弈事业.经建會副 主委张景森表示,执照发放将以观光投资为主,博奕事业只是附带效益.各部會 103 著手研拟的配套措施包括离岛博弈除罪化以及特许执照发放104 . 美国拉斯维加斯的威尼斯饭店集团总裁、以色列 SFK 集团总裁、以色列 LSG 公司总经理等於 2000 年10 月25 日前往澎湖勘察并拜會澎湖县长 、 县议长, 以及立院副院长饶颖奇,26 日分别拜會总统陈水扁、行政院长张俊雄以及立法院 副院长饶颖奇,探询台湾政府对开放赌场的态度与可能时间105 . 经建會并於 2000 年11 月14 日召集相关部會研商开放「博弈事业由离岛 先行试办」处理政策案,并达成四项决议:一、以定点限量在离岛办理、二、观 光为主,投资达一定金额才发博弈执照、三、尊重地方民意、四、后续相关事项 由交通部观光局、内政部、财政部及经建會等配合办理.12 月27 日,研考會主 委林嘉诚建议可考虑金马设置观光赌场,行政院长表示,将於最近定案.此举引 发澎湖议會议长不满,表示将发动民众北上抗争,并宣布澎湖独立自治106 . 经建會副主委张景森在 2001 年3月7日表示,离岛设置观光赌场一事,经 邀集相关单位研商后,原则同意,但须以当地居民意见为主,并且是观光事业的 附属措施.同时,该會副主委李高朝也倾向支持107 .同日,内政部长张博雅在立 法院接受质询时证实,总统陈水扁数月前接见国外集团时,同意在离岛高级饭店 内设置「高级博弈事业」 .内政部亦同意开发离岛观光事业,但不會主动修法, 应由立院提案108 . 102 工商时报,2000/09/27, 〈澎湖开发观光赌场 唐飞:可评估规划〉 ,17 版. 103 法务部:赌博除罪化条文;内政部:经营管理相关法律;交通部:离岛开放博弈方式配套措施; 财政部:税收与特许费相关法令. 104 中央日报,2000/10/04, 〈离岛开放赌场 尊重居民意愿 观光为主 博弈为辅〉 ,08 版. 105 民生报,2000/10/26, 〈澎湖开放赌场 有眉目了〉 ,B7 版. 106 联合报,2000/12/28, 〈观光赌场落金马?澎湖扬言自治〉 ,05 版. 107 联合报,2001/03/08, 〈离岛偏远地区将开放赌博事业〉 ,01 版. 108 中国时报,2001/03/08, 〈离岛设观光赌场 总统点头〉 ,01 版. 51 贰、执政党内部意见分歧,公民多元意见开始呈现 2001 年3月8日,总统府发新闻稿与开记者會澄清,总统并未承诺澎湖开 放设置赌场109 .针对 3 月7日张博雅在立院的表态,民进党立院党团总召集人周 伯伦、党团柯建铭以及秘书长吴乃仁认为,党内有很高的争议110 .中研院长李远 哲表示非常反对赌博,不论本岛或是离岛,教育部长曾志朗答覆立委质询时,表 达个人反对立场.观光主管单位交通部部长叶菊兰强调,绝对不能为赌博而开设 离岛观光赌场,在法律尚未完成除罪化前,国内发展观光赌场也不适合111 .法务 部不为主管机关,将配合修法112 . 2001 年3月8日,台湾环保联盟 、 绿党及关怀生命协會等十多个社运团体, 正积极串连筹组 「反赌博合法化联盟」 ,对政府设立观光赌场表达强烈反对立场, 并表示决定抗争到底113 . 副总统吕秀莲於 2001 年3月15 日视察澎湖观光投资环境时表示,现阶段 不赞成,但政府没有预设立场,一切仍须再评估,并取决於民意114 .3 月18 日, 澎湖县观光协會115 於台北国父纪念馆主办 「澎湖观光嘉年华」 ,观光附设博弈业, 近千人签名116 .3 月19 日,内政部长张博雅答覆立委质询时表示,是否开赌场, 目前没有答案,一旦评估倾向开放,至少需半年规划相关配套措施.内政部报告 主要是分析可行性,并没有预设结论117 .8 月12 日,澎湖县政府完成「观光特区 附设博弈事业公聽说明會暨民意调查」招标工作,共将举办 8 场说明會后,展开 民意调查工作,并於 9 月15 日完成公聽會、说明會及民调118 . 以澎湖生态联盟为主的反赌团体於 2001 年8月30 日,在马公长老教會召 109 联合报,2001/03/09, 〈总统府两度澄清:总统未承诺观光赌场〉 ,01 版. 110 中国时报,2001/03/08, 〈执政党意见分歧 新党反对〉03 版. 111 中国时报,2001/03/09, 〈李远哲:总统赞成 我也反对〉 ,03 版. 112 中央日报,2001/03/09, 〈张俊雄:还在评估 一切未定案〉 ,03 版. 113 联合报,2001/03/08, 〈社运人士紧急声明:莫开放赌场〉 ,03 版. 114 联合报,2001/03/16, 〈澎湖设赌场 副总统说需再评估〉 ,18 版. 115 於1970 年1月,由澎湖多位政商人士组织成立,於2001 年1月重新改组(当时的理事长为澎 湖县议长苏崑雄)报请澎湖县政府核准,2000 年04 月13 日正式立案,主管机关为澎湖县政府. 其主要任务为协助政府推动政令、以及促进两岸经贸、文化、体育、宗教、观光等互通活动.澎 湖观光协會官网 http://www.peng-hu.com.tw/about.php 116 中国时报,2001/03/18, 〈陈水扁:离岛建设 政府重要工作〉 ,06 版. 117 中国时报,2001/03/20, 〈离岛设置观光赌场 何须急惊风?〉 ,09 版. 118 澎湖时报,2001/08/12, 〈观光特区附设博弈 办公聽會暨民调完成招标〉 ,01 版. 52 开记者會,强烈质疑县府在民众尚未了解何谓博弈事业,及准备进行民意调查, 一致要求县府暂缓进行民调119 .2001 年9月3日,天主教枢机主教单国玺於联合 报发表「开放赌场能繁荣澎湖吗?」120 . 2001 年10 月15 日,由国民党立委陈宝清提案的「离岛建设条例部分修正草 案」 ,在内政暨民族委员會中一读通过十条之三的「博弈条款」121 .是日, 「博弈 条款」初审通过,将博弈事业决定权归於地方,屏东县长苏嘉全、琉球乡公所和 代表會,以及澎湖县议长都表态支持,反而澎湖县长赖峰伟认为,博弈将彻底改 变居民生活方式,兹事体大,须周延规划122 .行政院旋即表明反对初审通过的 「离 岛建设条例修正草案」 ,引发争议123 . 叁、反赌联盟成立并开始积极与密集发声 2001 年10 月19 日由宗教界、学界、社运界与朝野立委发起124 的「反赌博合 法化联盟125 」在国家元首接见国外赌场大亨,以及 2001 年10 月15 日立法院通 过「离岛建设条例修正条文草案」后,一起共同发表九点声明126 ,捍卫反赌立场 119 联合报,2001/08/31, 〈博弈民调 环保人士促停办〉 ,18 版. 120 联合报,2001/09/03, 〈开放赌博 能繁荣澎湖吗?〉 ,15 版. 121 条文中规定主管机关如经当地民众五分之一连署,并获半数公民同意,即可经营博弈事业.博 弈事业营运之后,如当地公民认为不利当地经济与社會发展,可以再以公投方式使其停业.草案 并增设博弈产业应聘用当地设籍三年以上的居民为员工,比例不得低於员工总数的二分之一等相 关规定. 122 联合报, 2001/10/16, 〈博弈事业 屏县支持 澎县府审慎〉 ,06 版. 123 中国时报,2001/10/17, 〈争议法案不挡 闯关又要封杀 行政团隊 两手策略?〉 ,02 版. 124 个人包括:林瑞图立委、施明德立委、简锡堦立委、谢启大立委、赵永清立委、陈鸿基立委、 天主教枢机主教单国玺、总主教狄刚、佛教星云法师、释昭慧法师等 125 团体包括:中华民国湿地保护联盟、台湾教师联盟、生态永续协會、台湾环保联盟、绿党、社 會立法运动联盟、人本教育基金會、台湾教授协會、台湾生态研究中心、核四公投促进會、主妇 联盟环境保护基金會、关怀生命协會、基督教长老教會东门教會、台湾天主教修會會會长联合會 正义和平组、生态关怀者协會、动物社會研究會、中华民国自然步道协會、淡水史田野工作室、 花莲县保护动物协會、东势爱乡协进會、环境品质文教基金會、环境信托基金會筹备处、海洋台 湾网站、看守台湾协會、台湾促进和平文教基金會、辐射安全促进會、辐射受害者协會、台湾生 态保育联盟、中华民国野鸟学會.澎湖在地团体包括:澎湖县教师會、环保协會、基督教女青年 會、沙滩保育协會、渔耕园工作室、鸟會、吼门文史工作室、艺术玻璃工作室、启明长老教會、 白沙长老教會、西屿长老教會、澎湖浸信會、国语礼拜堂、马公长老教會、妙云文教基金會等. 126 1.赌场即使以特区形式开放,仍會冲击社會国家整体发展,包括政治、经济、社會以及治安;2. 长年的赌博问题与赌风猖獗,并无法以开放赌场短期解决;3.根據美国经验,地方产业反而因为赌 场的取代效应,带来百业萧条;4.拉斯维加斯所在的内华达州,已成为全美犯罪率第一、自杀率第 一、高中辍学率第一、离婚率第一等无法弥补之社會成本;5.美国纪录显示,赌场行贿官员并定罪 的比率不低,可见赌博业对立法与行政体系的渗透力;6.美国对赌场的管理频出状况,台湾如何更 有信心处理此议题?7.主张开赌人士都是在不影响治安的前提下,但这点美国都无法做到,台湾如 何克服?8.美国经验得知,赌博无法因为被「纳入管理」而减少,只有日益恶化;9.照顾弱势与离 53 (叶智魁,2002:195-201) .并宣布该日在立法院正式成立,必要时将展开大规 模动员,强力阻止二、三读程序.10 月23 日,反赌联盟成员127 分别拜會立法院 国民党、亲民党、民进党、新党等各党团,游说朝野党团阻止博弈条款的通过. 除了民进党团与新党党团明确表示反对通过离岛建设条例的「博弈条款」外,其 余政党未明确表态128 . 2001 年11 月8日, 「反赌博法化联盟」展开全国「反赌博合法化」连署运 动,并针对第五届立委候选人对博弈产业合法化的相关态度进行调查(《绝地逢 生,反赌逆转胜》,2012:665) .11 月26 日, 「反赌博合法化联盟」与宗教界领 袖129 在立法院召开记者會,公布「反赌博合法化联盟」在该年 11 月9日后陆续 收集第五届立法委员候选人对「博弈产业合法化」法案的态度调查结果报告130 . 并向社會及教徒公布本届「反博弈条款立委候选人辅选名单」 (叶智魁,2012: 215-221) . 肆、中央部會与舆论反对,民进党立院党团态度摇摆 2002 年1月13 日,行政院秘书长邱义仁表示,基於法律、道德、管理三个 层面,台湾暂不宜开放赌禁131 .内政部次长李逸洋於 1 月14 日表达三点不支持 博弈条款的理由132 ,并认为拉斯维加斯的自杀率全美最高,而公民参与率全美最 低,可见赌场对社會有不良影响133 . 2002 年1月17 日, 「博弈条款」进入立院二读,因另一相关法案「电玩游 岛用心值得肯定,但若设置赌博特区只會适得其反. 127 中华佛寺协會常务理事释昭慧法师、天主教辅大神学院院长艾立勤、一贯道总會副秘书长萧家 振,以及静宜大学副教授叶智魁. 128 民生报,2001/10/24, 〈力阻博弈条款通过 反赌博合法化联盟拜會朝野党团〉 ,03 版. 129 单国玺 (天主教廷枢主教) 、狄刚 (天主教中国主教团总主教) 、星云大师 (国际佛光山总會长) 、 净良长老(中国佛教會理事长) 、施庆星(中华民国一贯道总會理事长) 、李玉柱(中华民国一贯 道总會秘书长) 、萧家振(中华民国一贯道总會副秘书长) 、高俊明(台湾基督教长老教會前总干 事) 、罗荣光(台湾基督教长老教會总干事) 、艾立勤(辅大神学院院长) 、释永富(国际佛光會 中华总會秘书长) 、释贤定(台中市佛教會理事长) 、释净耀(中华民国佛教青年會理事长) 、释 海涛(佛教卫星电视台台长) 、张柽(中华民国道教會理事长) 、郝光圣(中华民国天帝教总會秘 书长)等. 130 共寄出 344 份,回覆 119 份,回覆率 34.59%.该报告结果显示:政党候选人明确表达坚决反对 比率最高的是台联 (41.03%) 、 次高的是新党 (39.93%) 、 再者为民进党 (33.75%) 、 亲民党 (27.42%) , 最低为国民党(24.74%) . 131 中国时报,2002/01/14, 〈邱义仁:法律道德管理未能有效解决 台湾暂不宜开放赌禁〉 ,06 版. 132 1.行政院各部會没有完成评估工作;2.没有配套措施;3.社會没有共识. 133 澎湖时报,2002/01/15, 〈离岛建设条例修正案 昨日三度朝野协商破局〉 ,01 版. 54 戏场管理条例」涉及部分立委与助理收贿,引起會舆论挞伐,再加上条文付诸表 决前,谢启大立委强力要求记名表决,因此,二读时封杀出局134 . 2002 年3月5日,「反赌博合法化联盟」与宗教界领袖发出呼吁废除「博 弈条款」声明,要求立法院修订删除「公益彩券发行条例」中的第四条第二项135 (原条文於 1999 年6月16 日通过) (叶智魁,2002:208-214) . 第五届立委於 2002 年3月上任,包括民进党立院党团书记长许荣淑在内的 多位民进党立委,私下前往澎湖考察设置观光赌场的可能性; 许荣淑并於 3 月14 日表示,不會领衔提案修正离岛建设条例,但會关心此事136 . 伍、民代与部分地方民意再度积极争取设置观光赌场 2002 年5月6日,立委林炳坤、曹原彰等 36 人再度提案,修正「离岛建设 条例」 ,并正式列入委员提案第 3979 号137 .5 月24 日,澎湖县 「团结自救联盟138 」 但地方民代与议员仍持续积极推动,包括成立「澎湖自救联盟」 ,并宣布 6 月8日村里长及乡市民代表选举日当天,将另设「澎湖县观光特区附设博弈事业民意 谘询投票站」 ,决定澎湖是否开放博弈事业139 .该日, 「澎湖反赌场团结联盟140 」 成员 50 余人,在澎湖县「团结自救联盟」成立大會會场外,拉白布条抗议,并 高喊「反赌场、救澎湖」 .反赌人士之一的县议员高植澎表示,不排斥以「民意 谘询投票」方式反以澎湖引进博弈事业,但必须在有法源依據、资讯充分流通情 况下,并由政府机关出面举办141 . 澎湖县 「团结自救联盟」 於2002 年6月8日村里长与乡市民代表举行当天, 自行办理「澎湖县观光特区附设博弈事业民意谘询」投票,投票率约 49.59%,其134 释昭慧,2001, 〈共愿终於转去了共业-博弈条款封杀出局的原委〉 ,弘誓月刊,55 期. 135 该条文为「为举办国际认可之竞技活动,得申请主管机关核准发行特种公益彩券;特种公益彩 券之发行、销售、促销、开兑奖作业、管理及其他相关事宜之办法,由主管机关定之.」 136 中国时报,2002/03/15, 〈离岛设赌场 立委拟修法〉 ,08 版. 137 立法院议案关系文书,院总第 1618 号,委员提案第 3979. 138 包括:澎湖县长赖峰伟以及澎湖县议员、农渔工商會、各党地方立委、各县市澎湖同乡會负责 人. 139 澎湖时报,2002/05/25, 〈澎湖自救联盟會成立 反赌场联盟场外抗议〉 ,21 版. 140 包括:澎湖青年反赌联盟、菊岛天堂何必赌场、妙云讲堂等各宗教团体、学术界、反赌场人士 及环保志工等. 141 联合报,2002/05/25, 〈反赌人士 抗议博弈投票〉 ,20 版. 55 中赞成者占八成,但对於投票结果,有很大争议142 . 2003 年6月6日, 「澎湖县设置观光特区附设博弈业办理谘询性投票自治条 例」获内政部同意备查后,即依该条例之规定,筹组谘询性投票工作委员會,并於2003 年12 月27 日,完成澎湖谘询性公投 , 总投票率为 20.50% , 赞成人数 7,830 人,不赞成人数 5,984 人143 . 陆、博弈条款再度立院闯关失败 2006 年1月13 日,无党联盟以「离岛建设条例修正草案」中有关开放博弈 条文,交换军购案,获行政院长谢长廷首肯.反赌联盟召集人昭慧法师立刻拜访 民进党团,未让博弈条款排入议程144 .同年 11 月,澎湖县政府为争取博弈,自 行拟定「澎湖县开放国际观光旅馆附设博弈娱乐经营管理自治条例」 ,并获澎湖 县议會通过.但行政院回覆「不予核定」 ,理由是刑法中博弈尚未除罪化,以及 设置博弈事业非地方自治事项145 . 2007 年3月,研考會提出「中南部推动特许竞技型运动」计画,预计在台湾 本岛开放赛车、赛马与赌场.10 月19 日,反赌联盟与立委田秋堇在国會办公室 召开记者會,强烈反对发行银行连结香港赛马活动,作为运动公益彩券的投注项 目.反赌联盟召集人并要求总统候选人公开说明是否开放博弈条款,赌场议题付 诸社會公开辩论,对促赌的候选人,将推出「反辅选运动」 (《绝地逢生,反赌 逆转胜》,2012:667) . 2007 年12 月5日,行政院提出的「离岛建设条例修正草案」并未纳入博 弈条款.而立法院由无党籍联盟主导146 的「离岛建设条例」则包括博弈条款,并 排入议程,国亲党团并表态支持147 .12 月20 日,表决重大法案, 「博弈条款」在 舆论压力与多数立委反对下,国亲党团决定开放投票,反对 84 人,赞成 57 人, 142 该选票注明「在政府提出完善配套措施,有效维护社會治安,以及收入挹注地方建设和社會福 利前提下,请你决定澎湖未来发展」 ,接著分列「同意」 、 「不同意」勾选,不少选民表示投票站工 作人员示意要期勾选「同意」 .联合报,2002/06/09, 〈澎湖博弈公投 近八成支持〉 ,04 版. 143 澎湖县政府施政报告,2004/05/06,澎湖县议會第 15 届第 5 次定期會. 144 反赌博合法化联盟网站 http://blog.roodo.com/antigamble/archives/16615799.html. 145 联合报,2006/11/15, 〈澎湖博弈条例,政院打回票〉 ,C2 版. 146 主要为立委林炳坤. 147 联合报,2007/12/05, 〈政院通过建设条例草案 未纳入博弈条款〉 ,01 版. 56 博弈条款再度闯关失败148 .十多年来,在道德舆论与多重考量下,蓝绿两大党从 不公开支持设置赌场,直到国民党候选人马英九在澎湖乡亲面前承诺,让此案露 出一线曙光,澎湖县长王乾发原备妥庆功宴,没想到原本表态支持的蓝营,不敌 个别立委选举压力和地方利益,全案重回原点149 . 第三节、2008 年之后国民党再度执政到博 弈公投完成 壹、政治结构改变博弈条款过关 2008 年立委选举,国民党大胜150 ,使得原先未获行政院支持的离岛建设条例 中,有关博弈条款的部分,可望在新會期卷土重来.2008 年2月24 日总统候选 人电视辩论,马英九表示支持在经济弱势地区设置博弈事业并应由中央发执照给 地方,地方可以透过议會或者公投决定,但要配套措施完善,并且这也是全球趋 势.谢长廷先生则表示基本上反对单独开赌场,但如果是给居民选择的机會,可 以支持,不过要公投决定,并优先录用当地人151 . 2008 年7月12 日,马英九总统於总统府记者联谊會透露,开放离岛博弈是 他的政见,已指示行政院经建會尽快规划,也希望「离岛建设条例」的法源赶快 在立院通过152 .澎湖反赌联盟召集人颜江龙认为,澎湖交通水电基础设施不足, 如何期待财团一次进驻完成153 ?7 月18 日,反赌联盟成员154 与立委田秋堇在立院 召开记者會,呼吁马政府悬崖勒马,勿短视近利而付出长期代价(《绝地逢生, 反赌逆转胜》,2012:668) .行政院长刘兆玄在 8 月14 日院會中裁示,将博弈 除罪化列入未来政策推动方向155 .反赌联盟发起人释昭慧法师,针对政院推动博 148 自由时报,2007/12/21, 〈蓝军开放投票 博弈条款闯关失败〉 ,02 版. 149 中国时报,2007/12/21, 〈绿打反对票 拼选举 蓝不得不跟〉 ,06 版. 150 自由时报,2008/01/13, 〈睽违 25 年 国民党大满贯〉 ,20 版. 151 经济日报,2008/03/25, 〈澎湖设赌场 马谢同声支持〉 ,02 版. 152 工商时报,2008/07/13, 〈马:开放离岛博弈 已有共识〉 ,02 版. 153 联合报,2008/07/15, 〈澎湖设博弈 反赌联盟:画大饼〉 ,C2 版. 154 召集人释昭慧法师、东华大学叶智魁教授、澎湖反赌联盟陈香育、澎湖青年反赌联盟召集人颜 江龙、绿党前秘书长温炳原、台湾教师联盟李川信、金门爱乡联盟陈为谦. 155 工商时报,2008/08/15, 〈刘揆:离岛博弈 优先放行〉 ,04 版. 57 弈除罪化反应激烈,痛批政府决策草率、胡作非为,不排除示威抗议,并要求全 民公投与辩论156 . 该年 12 月, 「离岛建设条例」修正草案的博弈条款进入立院三读,12 月19 日台湾、澎湖反赌联盟在台大校友會馆召开记者會,呼吁立院不要三读通过博弈 条款.12 月22 日,反赌联盟成员157 ,於立院正门口召开记者會158 ,向国民党与 民进党团递交陈情书,反对仓促开放离岛设置赌场.12 月25 日,反赌联盟成员 前往总统府陈情,表达反对在离岛开放赌场的心声.12 月30 日,反赌联盟拜會 民进党党主席蔡英文,蔡主席并回应民进党内已有 「反对现阶段开放博弈」 共识. 2009 年1月8日,反赌联盟召开反赌博合法化议题的第一次筹备會议,决议 1 月12 日在立院前举行静坐抗议活动(《绝地逢生,反赌逆转胜》 ,2012:668-669) . 2009 年1月12 日,国民党党团,全部投下赞成票,以立法院强势多数,71 比26 票,在院會三读通过离岛建设条例之「博弈条款」 ,赋予博弈除罪化之法源 依據,离岛将可设置赌场进行合法赌博,不受刑法赌博罪章之规定159 .同日,反 赌联盟与各社运团体、宗教团体约两百人,以诵经祈福、静坐绕行方式表抗议. 并派代表十人进入立院陈情.获知博弈条款通过后,召开联合记者會,严厉谴责 国民党出卖台湾,要求行政院覆议,并决定发动全民大游行160 . 贰、公民社會积极串联与合作 一、台湾与澎湖、以及各界公民社會开始积极串联与分工,2月是 关键时刻 2009 年1月15 日,反赌联盟召开大游行第二次筹备會议,1 月19 日,召 开大游行第三次筹备會议(《绝地逢生,反赌逆转胜》,2012:671) . 澎湖县政府在博弈条款通过后,於1月19 日开始在澎湖全县举行 37 场「澎 湖县国际观光度假区发展计画宣导说明會」 ,并在會中发送博弈说帖,反赌人士 156 中国时报,2008/08/15, 〈反赌联盟:只會造就全民皆输〉 ,06 版. 157 包括释昭慧法师、澎湖反赌联盟吴双泽、颜江龙等人 158 「菊岛天堂 何必赌场」记者會 159 离岛可以设置观光博弈特区,但是否开博弈产业,将透过公民投票让澎湖居民决定,超过二分 之一有效投票数同意,即可附设观光博弈产业.世界日报,2009/01/12, 〈离岛博弈条款 立院表决 通过〉 ,10 版. 160 联合晚报,2009/01/12, 〈反赌联盟痛心:立委啊!拿出良心〉 ,04 版. 58 在前 13 场说明會几乎未被分配发言机會,经澎湖地检署吴巡龙检察官向旅游局 争取后,之后每场说明會反对方才有一位,约5-10 分钟的发言时间(但赞成方有 两位,可论述半小时至一小时) (《绝地逢生,反赌逆转胜》,2012:57) . 1 月22 日,反赌联盟兵分两路;一路在监察院门口召开记者會,向监察院 递交连署陈情书外 , 并向监察院王建煊院长检举 , 澎湖县政府举办的公投说明會, 言论一面倒,违反行政中立;另一路则是澎湖当地社团、宗教人士,前往澎湖县 政府表达异议161 . 2 月4日,反赌联盟召开第四次筹备會议,讨论 214 赌博共和国与 315 反赌 场大游行事宜. 2 月10 日,反赌联盟召集人释昭慧法师拜會基督教长老教會总 干事张德谦牧师,邀请其担任 315 游行召集人,张牧师欣然允诺.2 月14 日,反 赌联盟召集人拜會中国佛教會理事长净良长老,邀请其担任 315 游行召集人,长 老欣然允诺(《绝地逢生,反赌逆转胜》,2012:671-672) . 2 月14 日,反赌联盟於中山堂举办台湾第二个微型国家「赌博共和国」的成 立活动,反讽全民开赌162 . 2 月16 日,反赌联盟召开第五次筹备會议,讨论 315 赌场大游行.2 月19 日,反赌联盟163 於立法院會期开會前夕,於立法院举办记者會164 .同日,释昭慧 法师广邀各界165 ,担任 315 大游行的发起人,并获得首肯(《绝地逢生,反赌逆 转胜》,2012:673) . 2 月22 日,反赌联盟166 前往澎湖,拜會澎湖在地反赌宗教代表167 、参观赌场 预定地,并与讲堂居士、社运友人进行经验交流座谈.2 月23 日,反赌联盟串联 社运、天主教、基督教及佛教团体拜會县府,质疑博弈说帖充满夸大与谎言,县161 澎湖反赌联盟提出的五大主张:一、公布每场说明會时间、地点:二、说明會应有正、反双方 的学者专家;三、县府有告知县民博弈优缺点的义务与责任;四、在未有相关配套法案、管理办 法与充分沟通、宣导前,不得进行公投;五、县府应秉持中立,不预设立场.同时,并要求县府 说明:一、全世界共 4,580 家赌场,经营成功的有几家?亏损的有几家?县府应调查清楚,告知县 民;二、说明會说帖提到「人人有工作」 ,县府如何保证兑现? 162 自由时报,2009/02/15, 〈反博弈条款 民团成立赌博共和国〉 ,10 版. 163 绿党、劳工阵线、台湾妇女团体全国联合會、主妇联盟环保基金會等. 164 名称: 「只许财团开赌,不许百姓玩牌?!」 165 作家司马中原、刘易斋教授、薛化元教授以及中国文艺理事长愚溪先生. 166 释昭慧法师、台湾妇女团体全国联合會、公民监督国會联盟、绿党 167 妙云讲堂德律、德行法师、梅重明神父、夏德辉牧师 59 长不在,副县长接待也中途离席,反赌联盟则批敷衍168 . 2 月24 日,反赌联盟召开第六次筹备會议,讨论 315 大游行事宜.2 月27 日,反赌联盟举行教育界169 反赌场合法會记者會170 . 3 月3日,反赌连盟举办第七次筹备會议,确定将召开妇运界记者會,以及 315 大游行记者會 . 3 月6日,妇女团体171 召开记者會反对博弈合法化 . 3 月9日, 反赌联盟172 拜會民进党中央党部并交换意见,了解政党与社运各自间的主体性, 以及目前反赌运动形势,同时,婉拒民进党动员参加 315 游行(《绝地逢生,反 赌逆转胜》,2012:674-675) . 3 月12 日,反赌联盟173 召开「315 反赌场,倒退噜大游行」行前记者會,宣 布二大诉求:一、诉诸全民公投;二、交付公开辩论.并呼吁所有忧心离岛开放 赌场的民众一同站出来174 .3 月15 日,反赌联盟在自由广场举办「反赌场,救台 湾」大游行,出发后经中山南路,至凯达格兰大道总统府广场;行至景福门后以 倒退走的方式达到总统府广场,讽刺马政府道德衰退.参加者包括宗教团体与社 运团体175 . 二、公民社會第二波密集反应,串连国际、声请释宪等引起媒体与 大众关注 2009 年7月26 日,针对澎湖县将於 9 月举行公投一事,召开反赌會议,讨论 如何支援澎湖在地反赌社团.并决定於适当时机,针对本次地方公投法规抵制母 法一事,提出「大法官释宪」的要求.8 月9日,反赌联盟召开會议以因应博弈 公投,决议包括:一、月底举办反赌誓师大會;二、继续朝向声请大法官释宪途 径,拜會监察院长王建煊;三、邀请国际知名反赌学者来台;四、反赌联盟包机 168 联合报,2009/02/24, 〈抗议扑空 反赌团体批澎县敷衍〉 ,06 版. 169 人本教育基金會、全国家长团体联盟、台湾小留学生家长协进會、台北市家长协會、基隆市教 育关怀协會、台湾教师联盟、中华民国全国教师會等. 170 自由时报,2009/02/28, 〈人本等反赌社团十问马英九〉 ,04 版. 171 全国妇女团体联合會、台湾社會福利总盟、律师等 172 释昭慧法师、公督盟执行长何宗勳 173 释昭慧法师、天主教修會联合會正义和平组、光仁中学教师、人本教育基金會、澎湖代表等 174 联合晚报,2009/03/12, 〈反赌场 倒退噜抗议〉 ,10 版. 175 自由时报,2009/03/15, 〈三大宗教团体 今反赌大游行〉 ,05 版. 60 至澎湖,观察公投程序之公正性与透明度(《绝地逢生,反赌逆转胜》,2012: 677) . 8 月21 日,澎湖反赌联盟在菊岛之星广场,举办「用爱守护澎湖」晚會;8 月31 日,反赌联盟在励馨基金會举办「保护美丽的澎湖 831 反赌誓师大會176 」 , 侯孝贤导演并亲临现场,呼吁反赌,并推出严长寿、李家同等各界名人的反赌影 片177 . 9 月15 日,反赌博合法化联盟在台大校友會馆举行国际记者會178 ,呼吁政府 不要让澎湖成为赌场的牺牲品,希望重新审视澎湖博弈公投.并邀请美国国家赌 博影响研究委员會179 执行长 Dr. Timothy A. Kelly 进行演讲,他本来对开设赌场没 有既定立场,但经过研究发现,问题十分严峻,赌博带来经济成本、社會成本、 政治成本与犯罪成本.包括犯罪、金权挂勾和贪污腐败,改变整个环境要社會风 气,根本不可能有效规範管理(《绝地逢生,反赌逆转胜》,2012:208-210) . 9 月16 日,澎湖县政府在反赌人士的要求下,召开第一场有正反双方180 的博 弈公投公聽會181 .9 月17 日,反赌联盟陪同 Dr. Timothy 拜會监察院长王建煊, 并提出相关诉求182 .同时在澎湖,妙云讲堂德行、德律法师带领反赌乡民共约 20 位,展开为期四天的「苦行反赌场,悲愿为澎湖」徒步绕行澎湖活动,呼吁乡亲 投反对票183 . 9 月18 日,法务部长王清峰在立院接受立委林炳坤质询时表示,澎湖检察官 吴巡龙在博弈公投公聽會上代表反方发言「不妥当」184 .反赌联盟在 9 月21 日 至法务部陈情抗议,呼吁王清峰部长「勿纵容贪腐、莫残害忠良」 .吴巡龙检察 官则於 9 月22 日投书报纸,以公开信方式给法务部部长,表明自小家庭深受赌 176 中国时报,2009/09/01, 〈澎湖公投 反赌联盟组观察团〉 ,12 版. 177 世界日报,2009/09/01, 〈赌比毒可怕 少年侯孝贤赌掉所有家当〉 ,13 版. 178 国内、国际媒体记者到场约 20 余人,其中以日本记者最多,包括共同社、朝日新闻与读卖新闻. 179 成立於 1996 年,属於国會通过经总统任命的委员會,并於 1999 年发表「赌博合法化对社會与 经济层面的影响研究报告」 180 正方代表为:中央警察大学孙义雄教授、台湾科技大学刘代洋教授,以及澎湖前县议會副议长 许南丰;反方代表为:东华大学叶智魁教授、澎湖地检署吴巡龙检察官,以及澎湖反赌联盟执行 长颜江龙. 181 联合报,2009/09/16, 〈今办公聽會 博弈攻防战 公投两方各邀高手〉 ,04 版. 182 诉求点有二,一、对於政府一面倒支持设置赌场,却无妥善配套请监院调查是否有利益输送? 二、离岛建设条中博弈条款抵触公投法规,建请完院长提出大法官释宪. 183 联合报,2009/09/18, 〈佛教团体 环岛苦行反赌场〉 ,04 版. 184 自由时报,2009/09/19, 〈检座上火线反赌 王清峰:不妥〉 ,16 版. 61 博之害,加上目前仅在下班时间参加一次辩论,若绝不妥,宁愿辞官也要反赌185 . 同时,澎湖反赌联盟与宗教团体(佛教、天主教与基督教)於菊岛之星广场,以 各宗教的祈福仪式,带领信众一起为九二一震灾与八八水灾受难者及澎湖的平安 祈福,参加民众将自己对家乡的关怀写在卡片上,并反对澎湖设置赌场186 . 9 月22 日,反赌联盟前往交通部抗议,抨击观光局下午开标的标案187 ,限制 具五年国际赌场经验者才能投标,根本就是「请鬼拿药单」188 .同日,澎湖反赌 青年则於台大校友會馆召开會,呼吁更多青年返乡投下反对票189 .9 月23 日,反 赌联盟至教育部陈情抗议,痛批教育部在赌博尚未合法化之前,就补助大专院校 开设博弈相关课程190 .同日,公共电视「NGO 观点」节目在马公天后宫广场, 针对博弈议题,邀请正反双方191 进行辩论. 9 月24 日,澎湖妙云讲堂发起「静坐三十,守护澎湖」活动,由师父、信众、 反赌志工,在讲堂们静坐 30 小时192 .同日,澎湖反赌联盟召集人林长兴向澎湖 地检署检举,指国民党某团体席开 30 桌,并发给村里邻长 5-30 万元活动费193 . 2009 年9月25 日,反赌联盟一行 15 人194 组成「澎湖博弈公投观察团」 ,搭机 赴澎湖,拜會澎湖地检署检察长,请求监督选举过程公正性并阻止贿选.同日, 澎湖天后宫广场有公视举办「博弈公投政见发表會195 」 ,吸引数百名澎湖乡亲聆 聽.另,澎湖反赌场联盟假马公市菊岛之星广场举办「反赌场晚會」守夜. 叁、博弈公投结果 在2004 年公民投票法实施之前,地方自治依據地方制度法第 16 条规定,地185 自由时报,2009/09/22, 〈王部长 有话好说〉 ,15 版. 186 联合报,2009/09/22, 〈不要赌场〉 ,18 版. 187 国际观光度假区发展策略规划暨投资计画审查制度招标案 188 联合晚报,2009/09/22, 〈反赌联盟:交部沦为赌博联盟驻台部〉 ,09 版. 189 联合报,2009/09/22, 〈小英:不希望澎湖复制荷官世代〉 ,08 版. 190 自由时报,2009/09/24, 〈学校教博弈 反赌联盟批教育部涉赌〉 ,10 版. 191 正方代表:澎湖县议會前副议长许南丰、德霖技术学院餐旅管理系洪景文教授;反方代表:生 态旅游业者萧长汰、反赌联盟志工黄启祥 192 世界日报,2009/09/25, 〈澎湖博弈公投 反赌静坐 30 小时〉 ,11 版. 193 世界日报,2009/09/25, 〈26 日投票对决 最后倒数冲刺〉 ,11 版. 194 包括:反赌博合法化联盟、公民监督国會联盟、台湾妇女团体全国联合會、关怀生命协會、GLCA 同志伴侣协會、台湾地球宪章联盟、绿党等. 195 正方代表:前立委陈癸淼、前副议长许南丰;反方代表为检察官吴巡龙、澎湖反赌联盟召集人 林长兴 62 方居民可以依法律对地方自治事项,行使创制、复决之权,但是,举行的 20 多次 地方性公投(后劲五轻公投、四次的核四公投、汐止道路公投、大寮开发公投、 台北市永康公园公投、寮顶社区公投、三峡老街公投、台中县的拜耳公投、台北 市内湖区公投、台南市的「台湾前途」与机场兴建公投、澎湖博弈案与望安乡托 管案、宜兰县五结乡活动中心设置地点公投、省道命名案、台北县坪林乡北宜高 行控中心联络道公投、南投县集集镇焚化炉公投、苗栗县西湖乡二高交流道公投、 南投县九二一灾区公投、高雄市小港区凤鸣等六里焚化炉公投等,详见附录六) , 均因无法源依據,所以投票结果无法改变政策,仅作为参考. 在2004 年公民投票法实施之后,因其对投票率有「…投票人数达全国、直轄 市、县 (市) 投票权人总数二分之一以上,且有效投票数超过二分之一同意者, 即为通过.…」的限制,所进行的 6 次全国性公民投票(详见附录七)与2次196 地 方性公民投票197 中,只有澎湖设置观光赌场案是唯一透过谘询性公投改变公共政 策的案例;此处必须强调的是,博弈公投主要为适用离岛建设条例 10-2 条中「开 放离岛设置观光赌场,应依公民投票法先办理地方性公民投票,其公民投票案投 票结果,应经有效投票数超过二分之一同意,投票人数不受县(市)投票权人总 数二分之一以上之限制.」在排除投票率的限制后,澎湖博弈公投案成为「公民 投票法」立法以来首次排除投票率因素的公民投票,且经由公民投票改变既定政 策. 从过去澎湖地方选举经验,澎湖县长期都是蓝大於绿,但是这次正、方双方 实际票数差距并不大;传统蓝大於绿的白沙乡、西屿乡、七美乡虽是同意票多於 不同意,但一样差距微薄.唯独以追求稳定生活品质占多数的「军、公、教」为196 地方性公民投票第一案,「高雄市降低国中小班级人数公民投票案」,由高雄市教师會薛宗煌 提出,投票时间为 2008.11.15,投票议题为「学生班级人数适当的减少,可以增进学生的学习效 果.本市公立国民小学一、三、五年级以及国民中学新生的编班,自96 学年度起,每班不得超 过31 人,以后每学年减少 2 人,至99 学年度起,每班不得超过 25 人.」,投票人数占投票权 人数 5.35%,赞成率 91.21%,投票结果为否决.地方性公民投票第二案, 「澎湖县博弈公民投票」 , 由澎湖县议會副议长蓝俊逸提出,投票时间为 2009.9.26,投票议题为「澎湖要不要设置国际观光 度假区附设观光赌场」,投票人数占投票权人数 42.16%,赞成率 43.56%,反对率为 56.44%,投 票结果为否决.其中,2009 年宜兰县的恢复童玩节公投案,虽达公投门槛,但公民投票审议委员 會以该案不属重大决策,6 票对 2 票否决该项地方公投提案. 197 公民投票法又规定地方性公民投票之主管机关为直轄市政府、县市政府;地方性公民投票案应 分别向直轄市、县市政府提出.惟地方性公民投票案提案、连署应附具文件、查核程序及公聽會 之举办,由直轄市、县市以自治条例定之;至2011 年1月,仅有金门县、桃园县、澎湖县、高 雄市、台中县、台中市、台南市、苗栗县、屏东县、宜兰县、花莲县、连江县等共十二个县市订 定公民投票自治条例,因此形成「无自治条例,则无地方性公民投票」的窘境. 63 主要组成结构的马公市,投票结果反对:赞成比例 6:4 与过去蓝多於绿(比例约 6:4) 的经验恰好背道而驰.马公市正、反双方差距 3,801 票恰巧与最终结果接近, 也成为影响本次公投的关键因素. 表4- 1 澎湖县地方性公民投票案第 1 案各地区投票结果统计表 主文 澎湖要不要设置国际观光度假区附设观光赌场 投票人数 / 投票权人数 同意 不同意 全县总计 31,054 (42.16%) / 73,651 13,397 (43.56%) 17,359(56.44%) 马公市 19,729 (46.60%) / 42,340 7,882(40.29%) 11,683(59.71%) 湖西乡 4,757(50.61%)/ 10,622 2,098(44.56%) 2,610(55.44%) 白沙乡 2,804(52.59%)/ 7,466 1,557(56.05%) 1,221(43.95%) 西屿乡 2,373(54.66%)/ 6,692 1,183(50.51%) 1,159(49.49%) 望安乡 706(49.25%)/ 3,780 215(31.11%) 476(68.89%) 七美乡 685(24.90%)/ 2,751 462(68.75%) 210(31.25%) 资料来源:澎湖县选举委员會 64 第五章 章节安排 第一节 章节安排 第一章、绪论 第一节、节研究动机与目的 第二节、问题陈述与概念界定 壹、问题陈述 贰、概念界定 第三节、文献回顾与检视 壹、公民社會相关文献 贰、澎湖设置观光赌场政策相关文献 第四节、研究方法与限制、研究架构 壹、研究方法 贰、研究限制 叁、研究架构 第二章、公民社會影响政策的理论基础 第一节、公民社會 壹、公民社會主要学说 贰、公民社會其他学说 第二节、公民社會与民主 壹、公民社會与民主 贰、公民社會与公共政策 第三章、公民社會影响政策走向之模式分析 65 第一节、台湾公民社會之环境扫描 壹、台湾公民社會发展 贰、台湾公民社會特色 第二节、台湾公民社會倡议分析 壹、影响台湾公民社會参政之主要法规 贰、倡议类型与成效 第四章、澎湖设置观光赌场政策中公民社會之角色分析- 2008 年之 前 第一节、第一阶段:2000 年前国民党执政期间 第二节、第二阶段:2000-2008 年民进党执政期间 第五章、澎湖设置观光赌场政策中公民社會之角色分析- 2008 年之 后 第一节 国民党再度执政到博弈公投 第二节 公民社會角色一:扩散议题 第三节 公民社會角色二:串连结盟 第六章、结论与建议 第一节 结论 第二节 后续研究建议及相关政策建议 第二节 章节说明 本论文之章节安排中,第一章绪论、第二章理论基础,及第三章公民社會 影响政策走向之模式分析之初步写作 , 已呈现在论文大纲中 . 经文献汇整分析, 发现公民社會对此政策的参与,以2008 年为分界点,因此本论文将 2008 年作 为第四章与第五章的分界.同时,由於该个案与中央执政党政策走向正相关, 66 而公民社會亦随之连动,因此第四章,再分为 2000 年以前国民党执政,及2000~2008 民进党执政两节,以分别探讨公民社會在此两时期的参与.2008 年 之后,推动设置观光赌场方的力道大为加强,相关法源亦完成立法,公民社會 对此展开一连串因应及倡议 , 本论文将於第五章探讨公民社會在此时期的参与 . 最后在第六章、提出研究发现及相关政策建议. 谨针对第四章澎湖设置观光赌场政策中公民社會之角色分析- 2008年之前 、 第五章澎湖设置观光赌场政策中公民社會之角色分析- 2008 年之后,及第六章 结论与政策建议部份的写作构想,说明如下: 壹、第四章 本章分为 2000 年以前国民党执政,以及 2000~2008 民进党执政两节,拟探讨 内容如下: 第一节、2000 年以前国民党执政阶段:本节拟分为三时期: (一) 「地方积极」 , 此时期时间为 1987~1995; (二) 「地方积极、中央评估」 ,此时期为 1995~1997; (三) 「地方积极、中央态度转为审慎」 ,时间起算为 1997~2000 年3月. (一)从1987 年省议员提案至 1995 年提议兴建赌场的行为者,主要是澎湖地 方民意代表、县长或区域立委,其中县级民代及县长,积极成立游说团体及推动 相关议案,而区域立委则在立院举办公聽會及提案;在此近十年间,离岛设置赌 场所需相关法源依據,未能排入立院议程. (二)1995~1997 年中,本期从行政院 将离岛设置观光赌场案,交由研考會评估起算,其中亦有经建會将离岛设置观光 赌场列入开辟财源方案.以上两期均未将离岛设置赌场排入中央立法议程,依據 文献,发现社會反对声浪零星,公民社會属低度参与. (三)1997 年中~2000 年3月、从立委推动「离岛开发建设条例草案」一读通过起算,由於中央立法获得进 展,设置可能性大增,反对设置的声浪逐渐增加、包括多位学者公开撰文反对、 反对的团体拜會立院等、反对的声音促使立院立委於 2000 年3月审查离岛建设条 例时、删除博弈条款.本节预计从上述三点、探讨公民社會与个案之互动. 第二节、2000~2008 民进党执政.本时期主轴为「中央意见分歧、公民社會意 见多元、双方持续对话」 ,根據文献,2001 年起开始有台湾环保联盟、绿党及关怀 生命协會等十多个社运团体,积极串连筹组「反赌博合法化联盟」 ,该联盟成立后 67 积极倡议;本节内容预计探讨公民社會组织的倡议模式及影响. 贰、第五章 本章研究时期自 2008 年政党二次轮替起至博弈公投结束为止,预计分为三节 探讨该时期的个案发展与公民社會的连动态势. 第一节、从国民党再次执政至博弈公投:国民党 2008 年再次执政后,於2009 年通过博弈条款除罪化 , 赋予兴建赌场法源 , 反赌联盟则开始倡议交付全民公投, 并开始各式倡议动作,该次公投以反对兴建为多数—亦即与公民社會的主张一 致. 第二节、公民社會的角色一扩散议题:根據文献,以及公民社會对此议题的 主要文献弘誓月刊 , 发现由於公民社會组织的成员较之前更为多元 , 并透过密集、 活泼多元的倡议方式,引起全国关注,将该案的层次从地方产业政策扩散为全国 性议题,除引发对该案的辩论声音,亦开始有呼应全球环境永续发展态势,提出 对澎湖伤害较低,永续发展的建议. 第三节、公民社會的角色二—串连结盟:根據文献,公民社會对此议题的主 要文献弘誓月刊,以及反赌联盟参与者访谈纪录,发现公民社會在此时期密集举 办各式倡议活动,并以反赌联盟为圆心向外与关心本议题的公民社會组织串连结 盟,亦获得澎湖当地重要知识分子的奥援. 叁、第六章 本章预计分为两节. 第一节为结论:透过第四章、第五章中,探讨不同时期个案的发展,以及公民 社會相对应的互动,归结出公民社會对此政策的影响;根據文献,影响个案兴建 与否的澎湖博弈公投,被视为澎湖与台湾两地串联反赌运动的逆转胜,且本次反 赌运动开展了社运新视野与运动空间,对台湾公民社會的发展有明确影响. 第二节、后续研究建议及相关政策建议:将以第二章的理论学说为主轴,提出 对公民社會与民主,公民社會与公共政策两领域的研究建议;预计包括公民参与 可补强民主内涵,以及公民社會可补强大卫伊斯顿系统论中输入项等内容. 68 69 参考文献 中文部分 尤美女, 《民法亲属篇修法运动与台湾妇女人权之发展》 http://www.scu.edu.tw/hr/document_imgs/documents/d6_7.htm 反赌博联盟新闻声明,1998/10/05. 立法院议案关系文书,院总第 1618 号,委员提案第 3979. 石元康等著,1998,《市民社會与民主的反思》,台北:桂冠. 包正豪,2008, 〈公民意识的破口:台湾地区民众的领袖情结〉 ,中央研究院人文 社會科学研究中心, 《直接民主与公民意识学术研讨會论文集》 . 《弘誓双月刊》 ,佛教弘誓学院发行. 李亦园,1990, 〈序言〉 , 《台湾新兴社會运动》 ,徐正光、宋文里合编,台北:巨流. 何明修 , 2007 , 〈公民社會的限制—台湾政治环境中的结社艺术〉 , 《台湾民主季刊》 , 4(2) ,33-66. 何增科,2000, 《公民社会与第三部门》 ,北京:社会科学文献出版社. 官有垣、王仕图,2000, 〈非营利组织的相关理论〉 , 《非营利部门:组织与运作》 (萧新煌、官有垣、陆宛苹编) ,台北:巨流. 官有垣、杜承嵘、王仕图,2011,〈勾勒台湾非营利部门的组织特色:一项全国 调查研究的部分资料分析〉 , 《公共行政学报》 , 第三十七期,页111-151. 官有垣, 《服务型第三部门的研究-台湾福利服务型 NPO 的特质》 , http://333.nccu.edu.tw/news_detail.asp?cat=83&sn=281 林国明,2003, 《公民會议:公民参与的民主实验》 , 〈2003 社区大学公民参与工作 坊〉http://sociology.ntu.edu.tw/~tsd/consensusconferenceintro.pdf 林德昌研究主持,2004, 《公民社會、民主政治与永续发展:台湾非政府组织的发 展策略研究》 ,财团法人台湾民主基金會补助计画成果报告. 林嘉倩,2008. 〈澎湖发展观光赌场策略之个案研究〉 ,台湾科技大学管理学院 MBA 硕士论文,台北:未出版. 林琼珠,2008, 〈试探影响民众参与公民投票之因素〉 ,中央研究院人文社會科学 研究中心, 《直接民主与公民意识学术研讨會论文集》 . 70 范阳、张企泰译(Hegel 原著) ,1979,《法权哲学》,台北:商务印书局. 施坤缘,2010. 〈澎湖博弈公投之认知冲突分析〉 ,义守大学企业管理研究所硕士 论文,台北:未出版. 纪明君,2011. 〈澎湖观光博弈公投过程中行政官僚对公民参与态度之探讨〉 ,世 新大学行政管理研究所硕士论文,台北:未出版. 孙治本,2004, 《公民意识之培养与建构》 ,行政院经济建设委员會. 袁鹤龄,2007, 〈全球化趋势中的公民参与〉 , 《研考會双月刊》 ,31(5),页81. 郭春敏,1996. 〈观光赌场设置区位条件之研究〉 ,中国文化大学观光事业研究所 硕士论文,台北:未出版. 陈丽贞,1996. 〈观光赌场开放设置之影响认知研究〉 ,中国文化大学观光事业研 究所硕士论文,台北:未出版. 黄美玲,1997. 〈观光娱乐赌场-以澎湖个案为例〉 ,台湾工业技术学院管理技术研 究所硕士论文,台北:未出版. 张忠义,2005. 〈澎湖观光赌场发展课题之探讨〉 ,立德管理学院文化大学观光事 业研究所硕士论文,台北:未出版. 张家华,2009. 〈澎湖发展观光博弈之初探〉 ,立德大学休闲管理研究所硕士论文, 台北:未出版. 曾紫玉,1994. 〈赌博性娱乐事业的发展趋势及其影响之探讨〉 ,中国文化大学观 光事业研究所硕士论文,台北:未出版. 曾祺锋,1997. 〈澎湖民众对於观光娱乐态度之研究:所得及地区别分析〉 ,台湾 工业技术学院管理技术研究所硕士论文,台北:未出版. 叶智魁,1998, 〈台湾赌风问题及其解决方案之研究〉 ,行政院国家科学委员會补 助研究,计画编号 NSC87-2412-H126-003. 叶智魁,1999, 〈 「赌博合法化」以及「开放赌场特区」所可能带来之研究〉 ,行政 院国家科学委员會补助研究,计画编号 NSC88-2415-H126-001. 叶智魁,2002, 《赌博共和国》 ,台北:前卫. 傅丽英,2000, 〈非营利组织与公民参与:民间教育改革团体的个案研究〉 , 《第三 部门经营策略与社會参与》 (江明修主编) ,台北:智胜. 黄跃雯,2004, 〈 「邻避情结」的问题症结与因应对策:整合观点-子计画六邻避设 施空间的社會正义问题暨对地方居民的意义-以翡翠、美浓水库及澎湖观光 71 赌场为例(II)〉 ,行政院国家科学委员會补助研究,计画编号 NSC92-2621-Z128-001. 《绝地逢生,反赌逆转胜》,2012,台北:法界出版社(陈香兰主编). 彭坚汶,2010, 《宪政民主与公民社會》 ,台北:五南. 澎湖县生态保育联盟新闻声明,1998/09/24. 澎湖县政府施政报告,2004/05/06,澎湖县议會第 15 届第 5 次定期會. 郑文豪,2009. 〈以灰色理论与澳门博彩产业探讨澎湖设立观光赌场可行性之研究〉 , 树德科技大学经营管理研究所硕士论文,台北:未出版. 郑如意,1998. 〈观光赌场谁的梦-澎湖开发争议的政治经济剖析〉 ,台湾大学新闻 研究所硕士论文,台北:未出版. 蔡佳纯,2010. 〈澎湖设置观光博弈事业之研究-以政策倡议联盟理论观之〉 ,东海 大学行政管理研究所硕士论文,台北:未出版. 简宇德,1996. 〈澎湖地区设置观光娱乐特区之环境评估-条件评估法之应用〉 ,中 兴大学资源管理研究所硕士论文,台北:未出版. 锺京佑,2004, 〈全球化与公民社會的治理〉 , 《中山人文社會科学期刊》 ,12(1): 99-123. 萧新煌,1990, 〈台湾新兴社會运动的分析架构〉 ,收录於徐正光、宋文里合编, 《台湾新兴社會运动》,台北:巨流. 萧新煌,2004, 〈台湾的非政府组织、民主转型与民主治理〉 , 《台湾民主季刊》 , 第一卷第一期,65-84. 萧新煌,2012 二版三刷, 〈非营利部门在台湾的发展特色〉,《非营利部门:组织 与运作》 (萧新煌、官有垣、陆宛苹编) ,台北:巨流,页35-48. 韩意慈,2012 二版三刷, 〈非营利组织的政策倡导〉 , 《非营利部门:组织与运作》 (萧新煌、官有垣、陆宛苹编) ,台北:巨流,页395-420. 顾忠华,2000, 〈台湾非营利组织的公共性与自主性〉 , 《台湾社會学研究》 ,4: 145-189. 顾忠华,2003, 〈社會运动的「机构化」 :兼论非营利组织在公民社會中的角色〉, 收录於张茂桂、郑永年主编,《两岸社會运动分析》.台北:新自然主义. 顾忠华,2005, 〈公民社會在台湾的成形经验〉 , 《解读社會力:台湾的学习社會与 公民社會》 ,台北:左岸文化. 72 顾忠华,2012 二版三刷, 〈非营利组织与社区和社會改革〉 , 《非营利部门:组织与 运作》 (萧新煌、官有垣、陆宛苹编) ,台北:巨流. 73 英文部分 Almond, Gabriel A. and Verba, Sidney. 1963. 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公投两方各邀高手〉 ,04 版. 联合报,2009/09/18, 〈佛教团体 环岛苦行反赌场〉 ,04 版. 联合报,2009/09/22, 〈不要赌场〉 ,18 版. 联合报,2009/09/22, 〈小英:不希望澎湖复制荷官世代〉 ,08 版. 联合晚报,2009/01/12, 〈反赌联盟痛心:立委啊!拿出良心〉 ,04 版. 联合晚报,2009/03/12, 〈反赌场 倒退噜抗议〉 ,10 版. 联合晚报,2009/09/22, 〈反赌联盟:交部沦为赌博联盟驻台部〉 ,09 版. 经济日报,1994/12/13, 〈观光赌场是否开放设置 立院将办公聽會〉 ,01 版. 经济日报,1995/03/26, 〈设置观光赌场 澎湖准备大展妍姿〉 ,04 版. 经济日报,2008/03/25, 〈澎湖设赌场 马谢同声支持〉 ,02 版. 澎湖时报,2001/08/12, 〈观光特区附设博弈 办公聽會暨民调完成招标〉 ,01 版. 澎湖时报,2002/01/15, 〈离岛建设条例修正案 昨日三度朝野协商破局〉 ,01 版. 澎湖时报,2002/05/25, 〈澎湖自救联盟會成立 反赌场联盟场外抗议〉 ,21 版. 80 附?一.1995-2003?澎湖设置观光赌场民意调查及其结果 序号 调查日期 主办单位/人 结果 备注 1 1995.3.25 中国时报民意 调查中心 赞成 36.3%,反对 32.2% 有效样本数 519 人 (澎湖) 2 1996.11.13-20 澎湖县政府委 托TVBS 民调 中心 赞成 60.5%(其中 8%是有条件 赞成) ,反对 27.3% (56.4%的反 对因素为治安败坏) 有效样本数 3,043 人 (澎湖) 3 1997.03.04-10 曾祺峰 (台湾工业技 术学院硕士论 文) 赞成 50%,反对 50% 有效样本数 590 人 (澎湖) 4 1997.3.4-13 黄美玲(台湾 工业技术学院 硕士论文) 赞成 50.53%(但失业人口中有 64%反对) ,反对 49.47% 有效样本数 655 人 (澎湖) 5 1998.02.11 国民党中央政 策工作會 反对离岛设置观光特区占 47%,赞成 42% (其中近六成认 为现阶段不宜开放) 有效样本数 1,112 人 (全国) 6 1999.06.09-10 联合报民意调 查中心 赞成 30%,反对 52% 有效样本数 636 人 (澎湖) 7 2000.10.12-13 行政院研考會 赞成 44.9%,反对 38.5% 有效样本数 783 人82001.3.8-9 TVBS 民调中 心 赞成 44%,反对 38% N/A 9 2001.3.9 联合报系民调 中心 赞成 40%,反对 48% 有效样本数 894 人 (澎湖) 10 2001.3.10 中国时报民意 调查 赞成 41%,反对 45% 有效样本数 894 人 (全国) 11 2001.5.31 澎湖时报 赞成 61%,反对 39% 有效样本数 449(澎湖) 12 2001.5 行政院研考會 赞成 44.9%,反对 38.5% (澎湖) 赞成 40%,反对 45%(全国) N/A 13 2001.6.13 联合报系民调 中心 赞成 45%,反对 40% 有效样本 601 人 (澎湖) 14 2001.9.26-29 澎湖县政府委 托中天传播公 司 完全赞成 52.7%,22.2%有条件 赞成(其中 13.2%赞成设置特 区,但反对赌场) ,反对 11.46% 有效样本数 1,607 人 (澎湖) 15 2001.10.15 东森民调中心 赞成 40.94%,反对 39.83% 有效样本数 728 人 (澎湖) 16 2002.6.9 澎湖团结自救 联盟 赞成 79.8%,反对 20% 有效样本数 33,576 人(澎湖) 17 2002.10.18-20 联合报系民调 中心 赞成 58%,反对 34% 有效样本 1,072 人 (全国) 18 2003.2 内政部营建署 委托屏东科技 大学 本岛赞成 53%,离岛赞成 51% (若设回馈金,全国 65%民众 赞成) ,反对 22% 有效样本 1,065 人 (全国) 19 2003.12.27 澎湖县政府举 办博弈谘询性 公投 赞成 56%,反对 43% 投票人数 13,953 人 (澎湖) 81 附?二. 1994-2011 ?研究澎湖设置观光赌场之硕士 ?文 序号 年度 研究者 学校 科系 论文名称 指导教授 1 1994 曾紫玉 中国文化大学 观光事业研究 所 赌博性娱乐事业的发展趋势 及其影响之探讨 宋秉明 2 1996 简宇德 中兴大学 资源管理研究 所 澎湖地区设置观光娱乐特区 之环境评估-条件评估法之应 用 刘代洋 3 1996 郭春敏 中国文化大学 观光事业研究 所 观光赌场设置区位条件之研 究 曹胜雄 4 1996 陈丽贞 中国文化大学 观光事业研究 所 观光赌场开放设置之影响认 知研究 曾胜雄 5 1997 曾祺峰 台湾工业技术 学院 管理技术研究 所 澎湖民众对於观光娱乐态度 之研究:所得及地区别分析 刘代洋 6 1997 黄美玲 台湾工业技术 学院 管理技术研究 所 观光娱乐赌场-以澎湖个案为 例 刘代洋 7 1998 郑如意 台湾大学 新闻研究所 观光赌场谁的梦-澎湖开发争 议的政治经济剖析 曾嬿芬、林鹤 玲82002 谢志明 台湾大学 政治研究所 澎湖地区设置观光赌场之政 策分析 林水波 9 2002 吴主治 东海大学 公共事务在职 专班 澎湖地区设立观光赌场可行 性之研究 陈立刚 10 2002 廖英贤 中山大学 公共事务管理 研究所 振兴地方策略形成之利害关 系人研究-澎湖设置观光赌场 争议之个案分析 郭瑞坤 11 2005 何敏华 中山大学 公共事务管理 研究所 澎湖争取设置观光特区附设 博弈产业之公共事务整合架 构分析与管理策略 汪明生、 王文诚 12 2005 张忠义 立德管理学院 休闲管理研究 所 澎湖观光赌场发展课题之探 讨 黄金柱 13 2005 林兴杰 世新大学 社會发展研究 所 澎湖的社會结构-从赌场的争 议过程来看 陈信行 82 序号 年度 研究者 学校 科系 论文名称 指导教授 14 2006 高铭鸿 辅仁大学 经济研究所 评估澎湖观光赌场对当地经 济的冲击-投入产出分析法之 应用 黄登兴 15 2008 林嘉倩 台湾科技大学 管理学院 MBA 澎湖发展观光赌场策略之个 案研究 刘代洋 16 2009 郑文豪 树德科技大学 经营管理研究 所 以灰色理论与澳门博彩产业 探讨澎湖设立观光赌场可行 性之研究 许宝东 17 2009 张家华 立德大学 休闲管理研究 所 澎湖发展博弈观光之初探 施鸿瑜 18 2009 锺哲明 台湾师範大学 政治学研究所 中央与地方府际管理之分析- 以澎湖设置博弈事业政策为 例 纪俊臣 19 2009 李有珠 中山大学 公共管理事务 研究所 澎湖发展观光博弈产业对经 济及社會影响之分析与预应 汪明生、 郑博文 20 2010 罗淑锦 辅仁大学 传播研究所 分析澎湖发展博弈之困境与 争议 程予诚 21 2010 林佳莹 南华大学 公共行政与政 策研究所 澎湖设置博弈特区之政治经 济分析 刘华宗 22 2010 施坤缘 义守大学 企业管理研究 所 澎湖博弈公投之认知冲突分 析 张宁 23 2010 蔡佳纯 东海大学 行政管理暨政 策研究所 澎湖设置观光博弈事业之研 究-以政策倡议联盟理论观之 鲁俊孟 24 2011 纪明君 世新大学 行政管理研究 所 澎湖观光博奕公投过程中行 政官僚对公民参与态度之探 讨 黄荣护 83 附?三.1994-2010 ?有关澎湖设置观光赌场之研究 报告 序号计画时间 委托单位 执行单位 题名 作者 1 1994 交通部观光局 东华大学自然 资源管理研究 所 赌博性娱乐事业的发展趋 势及阶段性策略之研究 宋秉明、沈思伦 2 1994.12-1995.09 行政院研究发展考 核委员會 国立台湾工业 技术学院企业 管理系 博彩事业管制与税制规划 刘代洋 3 1995.10-1996.05 交通部观光局 中国文化大学 观光事业研究 所 台湾地区设置观光赌场之 研究 曾胜雄、李铭辉、 潘明珠 4 1997 台湾省政府 美国内华达州博弈产业考 察报告 台湾省政府 5 1997 台湾省政府交通处 建立台湾省博弈产研究计 画 台湾省政府交通 处61997.08-1998.07 自行研究(国科會 补助) 静宜大学观光 事业系 台湾赌风问题及其解决方 案之研究 叶智魁 7 1998.08-1999.07 自行研究(国科會 补助) 静宜大学观光 事业系 「赌博合法化」以及「开 放赌场特区」所可能带来 影响之研究 叶智魁 8 2003.08-2004.07 自行研究(国科會 补助) 世新大学观光 学系 「邻避情结」的问题症结 与因应对策:整合观点-子 计画六邻避设施空间的社 會正义问题暨对地方居民 的意义---以翡翠、美浓水 库及澎湖观光赌场为例(II) 黄跃雯 9 2008.08-2008.12 行政院经济建设委 员會 国立台湾科技 大学(台湾彩 券与博彩研究 中心) 台湾观光赌场之策略规划 刘代洋、张光第 84 序号计画时间 委托单位 执行单位 题名 作者 10 2008.08-2008.11 行政院经济建设委 员會 国立台湾科技 大学(台湾彩 券与博彩研究 中心) 开放赌场之社會影响评估 刘代洋、薛承泰、 张琬喻 11 2008.08-2008.11 行政院经济建设委 员會 中央警察大学 公共安全学系 开放观光赌场之社會影响 评估 宋筱元、王孟平、 张世泽 12 2008.08-2008.12 行政院经济建设委 员會 中国科技大学 {企业管理系} 我国开放观光赌场之竞争 力分析 王弓、洪林伯 13 2008.08-2008.12 行政院经济建设委 员會 国立中山大学 财务管理学系 国土规划下观光赌场之区 位因素评估 张玉山、石岳峻 14 2009.02-2009.8 澎湖县政府 中华警政协會 国际观光渡假区安全管理 之研究 孙义雄、刘代洋、 赖拥连、徐坤隆 15 2010.04-2010.12 交通部观光局 澳门商科海有 限公司台湾分 公司 国际观光度假区发展策略 规划暨投资计画审查制度 委托专业服务 霍克劳伦斯詹姆 斯、李伟杰、廖四 郎85 附?四.1995-2012 ?研究澎湖设置赌场之相关期刊 及?述 序号 出版时间 作者 刊物名称 期数或页数 题目 1 1995 骆明哲 台湾月刊 149 期 设立赌场需三思而后行 2 1998 谢文钦 高雄餐旅学报 第1期从美国经验看台湾赌场的前景 3 1998 朱镇明 范祥伟 立法院院闻 第26 卷,第12 期 政策论证、议程建构与公共管理:离岛 观光园区附设赌场之分析 4 1998.03 邱毅 市场与行情 第39 期 开放观光赌场可行吗? 5 1998.11 彭惠珠 财税研究 开放博弈观光事业及相关课税问题之 研究 6 2000 朱镇明 立法院公报 第29 卷,第12 期 博弈事业管制制度初探 7 2001 朱镇明 第17 期 博弈事业管制制度之研究 8 2001.05 赵丽云 国家政策论坛 第1卷第 3 期 因势利导、除弊兴利-台湾开放观光赌 场争议的另类思考 9 2001.12 庄德森 犯罪学期刊 第8期观光赌场开放设置与犯罪关联性之调 查研究 10 2002.05 黄启宾 警学丛刊 第32 卷第 6 期 赌博与犯罪之探讨-兼论观光赌场开放 之问题 11 2002.10 叶智魁 理论与政策 第16 卷第 3 期藉「赌博合法化」与「开放赌场特区」 以兴利除弊的迷思 12 2002.12 叶智魁 赌博共和国 专书 13 2003.02 叶智魁 弘誓双月刊 第61 期 反赌博也要被逼上街头吗? 14 2003.02 叶智魁 弘誓双月刊 第61 期 从高市议长贿选案看「赌场合法化」议题15 2003.02 释昭慧 弘誓双月刊 第61 期 反黑金,却促成最大的「黑金」? 16 2004.02 释昭慧 弘誓双月刊 第67 期 民众不急,急死政客 ——赌博合法 化,将诉诸「全民公投」 17 2004.02 叶智魁 弘誓双月刊 第67 期 「澎湖博奕谘询公投」的结果与问题 86 18 2005.06 何敏 华、王文 诚 公共事务评论 第6卷第 1 期 澎湖县争取设置观光特区博弈产业之 公共事务互动管理:名义团体 19 2005.08 释昭慧 弘誓双月刊 第76 期 离岛开赌也算「和解共生」? 20 2006.09 郭瑞 昆、赖正 能、廖英 贤 政治大学公共 行政学报 第20 期 在地利害关系人对澎湖设置观光赌场 政策影响观点之研究-十二种在地政策 利害关系人 21 2006.10 蔡智惠 立法院院闻 第34 卷第 1 期 澎湖设立观光赌场之政策网络分析 22 2006.11 吴吉裕、 余育斌 警学丛刊 第37 卷第 3 期 观光赌场对社會、治安、产业造成之影 响及其因应策略之探讨-以美国管理经 验导入澎湖县设置后之因应策略作为 23 2007.11 朱镇明 国會月刊 第35 卷第 11 期 现代化的观光赌场营运与配套的管制 制度 24 2008.06 平阳 卓越杂志 286 期 博弈领航,行销新舵向-澎湖观光「风」 靡不只一时 25 2008.09 黄跃雯 岛屿观光研究 第1卷第 1 期 澎湖设置观光赌场的社會正义分析-以 邻避设施的观点 26 2008.09 刘昱明 石老 石第52 期 论澎湖博弈政策之适正决策程序 27 2008.12 朱镇明、 彭姿榕、 蔡敏琪 国會月刊 第36 卷第 12 期 赌场管理机制初探-以美国、澳洲、及 新加坡为例 28 2009.02 反赌博 合法化 联盟 弘誓双月刊 第97 期 卿本佳人,奈何作贼?—严防马政府饮 鸩止渴,将台湾「澳门化」! 29 2009.02 刘光莹 弘誓双月刊 第97 期 离岛发展=赌场?反赌联盟要求公聽會 辩论 30 2009.02 反赌博 合法化 联盟 弘誓双月刊 第97 期 恳请马总统以苍生为念—致马总统陈 情书 87 31 2009.02 释昭慧 弘誓双月刊 第97 期 开赌与否,请交付全民公投 32 2009.02 反赌博 合法化 联盟 弘誓双月刊 第97 期 宣告 315 反赌场大游行,检举台湾最大 诈骗集团—呈监察院王院长建瑄陈情 书33 2009.02 叶智魁 弘誓双月刊 第97 期 「博弈管理」之《菊花宝典》 34 2009.02 何宗勳 弘誓双月刊 第97 期 【赌博共和国】正义 v.s.贪婪 35 2009.04 艾曼丽 国际投资 第39 期 澎湖县-离岛观光再升级 36 2009.04 反赌博 合法化 联盟 弘誓双月刊 第98 期 只许财团开赌,不许百姓玩牌 37 2009.04 人本教 育基金 會 弘誓双月刊 第98 期 帮孩子问马总统的十个问题 38 2009.04 史英 弘誓双月刊 第98 期 我们大概要失去澎湖了 39 2009.04 释昭慧 弘誓双月刊 第98 期 赌博这档子事,宁愿保持「见不得人」 40 2009.04 释昭慧 弘誓双月刊 第98 期 紫以夺朱,赌以乱弈 41 2009.04 孙穷理 弘誓双月刊 第98 期 「赌博共和国」宣布建国,澎湖人年底 公投决未来 42 2009.04 许文辅 弘誓双月刊 第98 期 梦想的台湾离岛 43 2009.06 施鸿瑜、 张家华、 黄筱雯 立德学报 第6卷第 2 期 以博弈为诱因吸引业者邹进驻之经济 效益分析-以澎湖地区为例 44 2009.06 廖淑容 立德学报 第6卷第 2 期 澎湖博弈经济的隐忧 45 2009.08 张於节 台湾经济金融 月刊 第48 卷第 8 期 观光赌场产业经营与税赋探讨 46 2009.10 张於节 税务旬刊 第2089 期 澎湖博弈公投的启示 47 2009.10 洪心莲 全民休闲发展 学刊 以区位条件论澎湖设置观光赌场之可 行性 88 48 2009.10 潘翰声 弘誓双月刊 第101 期 力阻黑金蔓延:澎湖人的民主奇蹟 49 2009.10 潘翰声 弘誓双月刊 第101 期 都是地球人,哪有外地人? 50 2009.10 释德行 弘誓双月刊 第101 期 澎湖真的不要赌场 51 2009.10 叶智魁 弘誓双月刊 第101 期 我看到了台湾的希望曙光!-读吴检 察官致法务部长函有感 52 2009.10 陈曼丽 弘誓双月刊 第101 期 还给澎湖一片乾净的天地-澎湖博弈 公投的观察与省思 53 2009.10 蔡慧敏 弘誓双月刊 第101 期 澎湖前景在岛屿旅游 54 2009.10 孙一信 弘誓双月刊 第101 期 反赌胜利在台湾资本年代所代表的意 义55 2009.12 郑雅文 台湾公共卫生 杂志 第28 卷第 8 期 观光赌场与赌博合法化带来的公卫冲 击56 2010.12 黄齐达、 郑家瑜、 李明儒 服务业管理评 论第8期后博弈时代,澎湖博弈特区设置地点的 潜力分析 57 2012.05 鲁俊孟、 蔡佳纯 空大行政学报 第23 期 以倡导联盟架构分析争议性公共政策 之解决之道-以澎湖博弈公投案为例 89 附?五.地方性公投一览表 序号 投票时间 主办单位 投票区域 投票议题 投票结果 后续发展 1 1990.5.6 后劲反五轻自立救 济委员會 后劲地区六个里 是否赞成中油设五 轻? 投票率为64.4%,其中坚决反对占60.8%,同 意协商占39.2% 中央政府以「无法源依據」 为由,不采纳公投结果 2 1994.5.22 台北县贡寮乡公所 贡寮乡 是否赞成核四? 投票率为58.4%,反对率占96% 不俱效力,仅供参考 3 1994.11.27 台北县政府 台北县 是否赞成核四? (并配合罢免北县 四位拥核立委) 投票率18.5%,反对率占88.6% 不俱效力,仅供参考 4 1995.3.29 台北县汐止镇公所 汐止镇 是否赞成开辟远东 区平交道口立体地 下道道路工程? 投票率约两成多,反对率为95-97% 并未兴建 5 1995.6.18 高雄县政府 大寮乡 是否赞成高屏溪义 和段新生地开发 案? 投票率8.4%,赞成率84.4% 并未开发 6 1995.8.12 「永康之友」及永 康里与福住里里办 公室 永康里与福住里 永康公园东侧巷道 开辟为单向车道或 人行专用道? 投票率为15%,投票结果81.7%赞成人行专 用道 结果为台北市都市发展局所 接受 7 1996.3.23 台北市政府 台北市 是否赞成核四? 投票率58.7%,反对率占58.7% 不俱效力,仅供参考 90 8 1997.8.3 嘉义县民雄乡公所 社区土地所有人 是否赞成寮顶村社 区更新? 投票率为五成多,赞成率23.9% 乡公所事后声明,重划案依 據民意就此作废,但省政府 地政处以公投无「法源依據」 为由,拒绝接受,要求民雄 乡公所继续执行社区更新 案. 9 1997.8.12 三峡镇公所 老街建物所有人 三峡老街保存或拆 除? 并未进行公投,因为主流派陈情,文建會於公投前介入协调,镇公所同意 暂缓办理公投. 10 1998.6.13 台中县政府 台中港区清水、梧栖、沙鹿、龙井四 乡镇 是否赞成拜耳公司 兴建TDI制造厂? 尚未投票之前,该年3.18拜耳公司即表示不继续推动,并改赴美国投资. 11 1998.12.5 大湖里『公民投票 选务委员會』 台北市内湖区大 湖里 北市内湖区大湖段 120、133、144、145 等四笔山坡地保护 区,1.赞成或反对 变更为大湖水保公 园;2.赞成或反对 慈济在保护区盖医 院 投票率约七成,其中第1题91%赞成辟建水保公园;第2 题86%反对慈济在水保区盖 医院 (两票制) 投票结果不具法律效力,仅供参考 12 1998.12.5 宜兰县政府 宜兰县 是否赞成兴建核 四? 投票率为44.39%,反对率为 60.01% 不俱效力,仅供参考 13 1998.12.5 台南市政府 台南市 台湾是否接受被中 华人民共和国统 治? 投票率为25%,反对率为 77.88% 不俱效力,仅供参考 91 14 1998.12.5 台南市政府 台南市 是否於七股外海兴 建机场? 投票率为16.82%,反对率为 73.68% 不俱效力,仅供参考 15 2002.8.6 澎湖团结自救联盟 澎湖县 澎湖是否应设置特 区特许博奕事业? 投票率为45%,赞成率79.8% 不具法律效力 16 2002.8.6 澎湖团结自救联盟 澎湖县 望安乡东吉村是否 交由台南县托管? 投票率为45%,赞成率为 91% 不具法律效力 17 2003.6.7 宜兰县五结乡公所 五结乡 决定社区活动中心 设置地点」 投票率为14%,其中53%赞 成与奠安宫合建,47%赞成 建国民段辟建 不具法律效力 18 2003.8.23 宜兰县政府 宜兰县 省台九线宜兰市段 命名中山路?与台 七丙线三星段路命 名三星路? 投票率为21%,其中85%赞 成省台九线宜兰市段命名中 山路为,88%赞成台七丙线 命名三星路 结果不具法律效力,仅供参考 19 2003.9.13 台北县坪林乡公所 台北县坪林乡 北宜高速公路坪林 行控中心专用道开 放为一般交流道公 开意见调查 投票率为64%,赞成率为 98% 环保署长郝龙斌辞职下台 20 2003.10.4 南投县集集镇公所 南投县集集镇 是否赞成兴建垃圾 焚化炉? 投票率近七成,反对率为 97.88% 南投县政府表示尊重与考量 21 2003.11.9 苗栗县西湖乡公所 西湖乡 是否赞成中部第二 高速公路增设西湖 交流道? 投票率为75%,赞成率98% 不具法律效力 92 22 2003.11.16 南投九二一重建促 进會 南投县 是否赞成撤换震灾 重建委员會执行长 郭瑶琪? 投票率0.5%,赞成率70% 九二一重建會对少数人的公投结果感到失望 23 2003.12.7 小港区六个里地方 民众 小港区六个里 是是否赞成设置感 染性医疗废弃物焚 化炉? 投票率61%,反对率97% 结果不具法律效力 93 附??.全国性公投一览表 序号投票时间 提案案名 提出人 投票议题 投票结果 1 2004.3.20 (与第十一任总统副总统选举同时举行) 强化国防 陈水扁总统 台湾人民坚持台海问题应该和平解决.如果中共不 撤除瞄准台湾的飞弹、不放弃对台湾使用武力,您 是否赞成政府增加购置反飞弹装备,以强化台湾自 我防卫能力? 投票人数占投票权人数 45.17%,赞成率 91.8%, 投票结果为否决. 2 2004.3.20 (与第十一任总统副总统选举同时举行) 对等谈判 陈水扁总统 您是否同意政府与中共展开协商,推动建立两岸和 平稳定的互动架构,以谋求两岸的共识与人民的福 祉? 投票人数占投票权人数 45.12%,赞成率 92.01%,投票结果为否 决. 3 2008.1.12 (与第七届立法委员选举同时举行) 讨党产 民进党主席 游锡堃 你是否同意依下列原则制定「政党不当取得财产处 理条例」将中国国民党党产还给全民:国民党及其 附随组织的财产,除党费、政治献金及竞选补助金 外,均推定为不当取得的财产,应还给人民.已处 分者,应偿还价额. 投票人数占投票权人数 26.34%,赞成率 91.46%,投票结果为否 决. 4 2008.1.12 (与第七届立法委员选举同时举行) 反贪腐 财政部长王 建煊 您是否同意制定法律追究国家领导人及其部属,因 故意或重大过失之措施,造成国家严重损害之责 任,并由立法院设立调查委员會调查,政府各部门 应全力配合,不得抗拒,以维全民利益,并惩处违 法失职人员,追偿不当所得? 投票人数占投票权人数 26.08%,赞成率 58.17%,投票结果为否 决. 94 5 2008.3.22 (与第十二任总统副总统选举同时举行) 台湾入联合国 民进党主席 游锡堃 1971 年中华人民共和国进入联合国,取代中华民 国,台湾成为国际孤儿.为强烈表达台湾人民的意 志,提升台湾的国际地位及参与,您是否同意政府 以「台湾」名义加入联合国? 投票人数占投票权人数 35.82%,赞成率 94.01%,投票结果为否 决. 6 2008.3.22 (与第十二任总统副总统选举同时举行) 务实反联公投 第十二任副 总统候选人 萧万长 您是否同意我国申请重返联合国及加入其他组织, 名称采务实、有弹性的策略,亦即赞成以中华民国 名义、或以台湾名义、或以其他有助於成功并兼顾 尊严的名称,申请重返联合国及加入其他国际组 织? 投票人数占投票权人数 35.74%,赞成率 87.27%,投票结果为否 决.