解决城乡结合部发展问题的对策及建议
聂敏 王刚
随着城市化进程的不断加快,城乡结合部地区长期以来出现管理混乱,管理失位,缺位和薄弱等很多问题开始逐渐暴露出来,仅凭街道管城市,镇村管农村的组织模式,越来越难以适应推进城乡统筹发展和提高城市综合管理水平的需要,街,镇城市管理职能相衔接的"体制内"创新难以奏效,必须选择一条适合市情,区情的路径,循序渐进地推进城乡行政管理体制改革,进一步理顺城乡结合部管理体制,探索城乡结合部的有效管理模式,推动城乡结合部地区又好又快和谐发展.
一,城乡统筹中的不同利益主体及表现
城乡关系中除了城市和农村,城镇居民与农民以外,还包含城市街道与镇政府,失地农民,外出务工人员,有地农民,以及集体组织经济条件好与差等而形成的不同群体.
从管理主体来看,镇,村和街道行政管理在地域划分上是清楚的,但实际上由于各种原因的存在,街道和镇,村的管理范围仍然存在着交叉和分割问题.城市与农村两种体制并存,对农民和居民的区别管理,使得街镇两种管理体制并行成为必然的选择.在地域交叉以及界限难以明确划分的情况下实行城乡分治模式,无论是通过"街——居"还是"镇——村"组织来承担城乡结合部地区农民与居民,本地人与外地人的社会管理责任,都意味着会出现管理交叉或空白,街道办事处管不了街道内的村和农民,乡镇管不了乡镇内的居民小区和居民,同时也会引发社会不公正,即同一区域内的人群享受的公共服务和公共产品不一样.
正是由于这种复杂的利益群体结构产生了多种利益需求,要实现城乡统筹,就必须平衡各方利益关系.城乡统筹中的利益关系是城乡关系的具体体现.随着我国城市化进程的加快,城乡关系变得更加复杂起来,新的利益阶层不断涌现,利益差距不断扩大,利益多元化更加突出.其中,城乡结合部是城市化快速进程的产物,是城乡关系的集中表现,城乡结合部问题也是很多乡村将要面临的问题,其利益关系是统筹城乡发展中各种矛盾的焦点,是最适宜统筹城乡发展的空间地域和最佳切入点.
二,管理体制和内容上的交叉和空白
1.市容卫生,保洁绿化,治安管理,工商税务等领域出现多头管理或无人管理,职责不清和责任不明的现象.一方面,在街镇行政区划调整时,虽然明确了地理界线,但在综合管理分工上却没有明确职责,从而造成多头管理,重复管理,同一地段内既有镇政府负责的事宜,也有街道办事处管理的事务,且执法尺度不统一.另一方面,在一些地方形成管理空白或无人管理,如农居混杂区域内的违法建设,违章建筑,卫生死角等.
2.违法建设比较突出,违章建筑较为普遍.据调查了解,违法建设,违章建筑问题几乎覆盖我区所有镇和街道,有的地方甚至是家家户户都有违章建筑,而且大多数都是用于出租获利的.这些问题不仅影响市容市貌,同时增加地区安全隐患和综合治理的难度.
3.农转居后的社会保障相关政策不到位,配套措施不及时.一是农民与居民的社会保险差距较大,由于农民劳龄不予计算或无法合理计算,退休时所得养老保险金低;二是新型农村合作医疗制度与城镇居民医疗保险制度的衔接不畅;三是农转居后社会保险补贴,再就业等保障措施不力,一些农民不愿转居.
4.文化体育,医疗卫生等公共服务供给不足.城乡结合部地区原有公共服务基础设施不够完善,生活服务网点缺乏规划,比如我街道社区医疗站房屋比较简陋,人员设备不足,简单身体例行检查都比较困难.同时流动人口的大量涌入也加大了公共服务需求与供给的紧张矛盾.
5.流动人口与出租房管理不规范.一是流动人口的管理机制不协调,公安,综治办缺乏配合,流动人口的数据统计难统一;二是流动人口的服务机制不健全,计划生育,教育,社会保险,党建等工作难以开展和落实;三是出租屋管理缺乏有效手段,使其往往成为社会治安问题或犯罪发生的温床.
三,协调利益关系实现统筹城乡发展
从国外城市发展的阶段经验来看,城市从聚集到分散,进入郊区化是经济发展水平提高的标志.在这个过程中,城乡结合部一带将是城市的精华地段,在产业方面将以高端产业为主;在人居城市建设中,将是环境优美,设施齐全,生活方便的高档社区集中地带.城乡结合部是重庆市今后发展潜力巨大,土地增值最快的地方.为了使这一带真正发展成为重庆市的精华,通过发挥其潜力解决城乡问题,主要应从几个方面寻找途径.
(一)体制改革对策:实行"一元化"管理体制
1.整建制地撤销行政村,改为街道或社区管理.城乡结合部的很多矛盾来源于城乡交叉管理,因此,对于农村已经没有任何耕地;农村三分之二的建设用地都被征用的"城中村"地区和农业用地占总土地面积不到一半的"三交叉"地带,即使有农民也已经不从事农业生产,无论是否有农民,都需要进行彻底的撤村改街道或社区,对这一带的基础设施,市容环境等进行统一管理.

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