转型期中国煤矿安全规制机制研究 ——基于激励相容的视角
肖兴志 王钠
摘 要: 煤矿事故在政府屡次严厉整顿下依然得不到有效遏制, 已经成为中国构建和谐 社会以及实现可持续发展的一大难题. 本文从激励相容的角度出发, 通过中央政府与地方政 府,地方政府与煤矿企业,煤矿企业与矿工之间三组委托代理关系的深入分析,研究各个主 体之间利益趋于一致的具体条件, 并进一步提出了完善转型期中国煤矿安全规制的激励相容 机制,降低煤矿事故率的政策建议. 关键词:煤矿事故;激励相容;安全规制;行为选择 一,引言 中国煤矿在安全生产上的记录一直处于让人担忧的位置, 据有关数据统计, 中国煤矿每 百万吨死亡率约为 3.96,而美国煤矿每百万吨死亡率仅为 0.039,印度是 0.42,俄罗斯是 0.34,南非是 0.13,中等发达国家平均每百万吨死亡率一般为 0.4 左右,中国煤矿事故死 亡总人数和每百万吨原煤死亡人数双双高居世界首位. 2006 年中国煤矿事故共发生 2945 起, 死亡 4746 人.2007 年第一季度中国煤矿事故进一步反弹:山西,辽宁,河南,湖南,贵州, ① 甘肃等省煤矿事故多发,其中 3 月份全国煤矿事故死亡及失踪人数环比上升 244.4% .煤矿 事故未能得到有效遏制,并且有愈演愈烈之势. 煤矿事故之所以很难以真正解决, 核心在于影响煤矿安全的各方主体的利益不对等. 在 此条件下,煤矿安全规制若要实现预期效果,就必须引入激励相容机制.一些研究已经注意 到这个问题.慕庆国,王永生(2004)从煤矿安全监察的激励机制角度进行研究,认为要实 现煤矿安全生产,就必须对安全监察员进行激励.周庆行,邹小勤(2005)通过非对称信息 动态博弈模型分析得出,在"政企不分"的生产机制下,政府对煤矿企业的规制是"退化" 的,需要对规制建立惩罚和激励相容机制.郭效德(2005)阐述了激励机制在煤矿安全生产 的促进作用. 上述分析虽然强调了激励相容对于中国煤矿安全规制的意义, 但是仅针对中国 煤矿安全规制链条中的局部环节, 并且从分析方法上来看多为观点性论述, 有的还不够严密. 事实上, 中国煤矿安全规制是一条涉及多个层次的规制链条, 具有代表性的可以分为中央政 府—地方政府, 地方政府—煤矿企业以及煤矿企业—煤矿工人三个层次, 各个层次都需要引 入激励机制. 本文通过构造各层次的激励相容模型, 寻求使各个主体之间利益趋于一致的条 件,并以此为基础,进一步提出完善转型期中国煤矿安全规制激励相容机制,降低煤矿事故 率的政策建议. 全文结构如下: 第一部分为引言部分; 第二部分从激励相容的视角总结了中国煤矿安全 规制的演变过程; 第三部分讨论了煤矿安全规制的激励相容条件; 以第二, 第三部分为基础, 本文在第四, 第五和第六部分构建中央政府—地方政府, 地方政府—煤矿企业以及煤矿企业 —煤矿工人之间的三个委托—代理模型, 针对煤矿安全规制中的三个主要层次进行激励相容 机制设计;最后是研究结论和政策建议. 二,中国煤矿安全规制的嬗变:一个激励相容的视角 转型期中国煤矿安全规制的演进历史, 可以概括为一个从无激励相容到激励不相容的渐 变.20 世纪 80 年代初,由于国家实行"有水快流政策",使众多小煤矿滥采乱挖现象十分
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严重,不仅出现了煤炭生产供大于求局面,而且导致煤矿事故逐渐增多.1993 年国家实施 宏观调控政策,煤炭市场呈现出萧条景象,而亚洲金融危机使 1998 年煤炭市场陷入历史的 低谷.随着中国经济的快速发展,市场又大幅增加了对煤炭的需求.总体而言,20 多年来, 煤炭工业满足了整个国民经济发展对煤炭的需求, 但数以万计的煤矿工人为此付出了生命的 代价,这种严峻现实直接拷问中国煤矿安全的规制制度. 回溯中国煤矿安全规制历程,可以发现煤矿安全的危机征兆早已出现.在旧中国,煤矿 生产属于既无安全管理机构和安全生产法规, 缺乏安全生产最基本的生产条件. 在计划经济 时代,中国以国营的方式对煤炭产业进行规制(即规制理论中的"内生性规制"),政府没 有设立独立的专门负责安全管理的机构,即政府既负责生产同时负责煤矿安全.其中在"大 跃进"期间,由于不顾事故的客观规律,片面夸大人的主观能动性,煤矿安全监察机构被迫 取消;在"文化大革命"时期,煤矿安全规章制度被认为是"管,卡,压",煤矿安全监察 机构作为"绊脚石"而被去除.因此总体而论,在党的十一届三中全会以前,中国关于煤矿 安全规制几乎是无激励相容可谈. 党的十一届三中全会以后, 煤矿安全工作被重新定位从而得以发展, 煤炭工业部先后制 定并颁布了《煤矿安全规程》(1980),《小煤矿安全规程》(1981),《煤矿安全监察条 例》(1983),《关于煤矿企业安全生产奖惩制度的决定》(1986),《关于统配煤矿安全 生产奖惩的暂行规定》(1987),以及《职工伤亡事故报告和处理规定》(1991).而在 1995 年,煤炭工业部根据《中华人民共和国矿山安全法》和《煤矿安全规程》的相关规定, 将《煤矿安全监察条例》修订为《煤炭工业安全监察暂行规定》.作为煤矿安全规制制度的 标志性改革是在 1999 年底, 国务院在煤炭工业部之外正式成立了国家煤炭安全监察局 (2001 年 1 月 10 日挂牌),旨在负责全国煤矿安全工作,其与 2001 年成立的国家安全生产监督管 理局实行一个机构两块牌子, 其下设的煤矿监察一司负责规制大中型煤矿企业, 煤矿监察二 司负责规制小型煤矿企业.至此,煤矿安全生产和管理工作下放到各地方矿务局,煤矿安全 生产的监察则由国家煤矿安全监察局负责.2003 年国家安全生产监督管理局(原国家煤炭 安全监察局) 成为国务院直属机构, 国家煤矿安全监察局及其分支机构与其负责规制的煤矿 企业之间,无论是经济上还是体制上均没有联系,属于独立的第三方规制者.国家安全生产 监督管理局是垂直的管理机构,即为国家煤矿安全监察局,省(自治区,直辖市)煤矿安全 监察局和煤矿安全办事处. 从某种程度上而言, 在改革开放以前, 煤矿安全规制主要是以行政规章为主要依托来实 现,基本不具备法制化和制度化的条件.而在改革开放以后,煤矿安全规制则以法律法规为 主,同时配有专门的煤矿安全监察机构.不可否认,目前中国煤矿安全规制已经有很大的改 进, 但即使在这种情况下, 煤矿事故仍然频繁发生. 2007 年 1 月 6 日 《商务时报》 发表 "李 毅中:安全事故背后官商勾结严重"的文章,由国务院调查处理结案的 11 起特别重大事故 调查处理结果显示:11 起事故中,有 4 起属于非法,违法生产.这些企业和业主置国家法 律于不顾, 无视政府规制, 非法生产. 发生事故的地方及有关部门, 在贯彻中央和地方方针, 政策时不认真,不坚决,甚至"上有政策,下有对策";部分地方政府对其非法行为熟视无 睹,地方政府派驻的安全副矿长,监督员与不法矿主同流合污,一些事故背后的失职,渎职 以及权钱交易,官商勾结等腐败问题比较严重.①以河南新安县寺沟煤矿透水事故为例,发 生事故矿井就在镇政府旁边非法生产, 而政府对其非法行为熟视无睹, 县政府派驻的安全副 矿长,监督员与不法矿主同流合污,在发生"12.2"特别重大透水事故以后一起逃跑.大量 矿难事实表明,中央政府,地方政府,煤矿企业,矿工等主体的利益追求不一致,对煤矿安 全政策的理解和落实有很大差异, 所以导致煤矿事故的频繁发生, 目前中国煤矿安全规制仍 然处于一种激励不相容的状态.面对这种情况,为降低煤矿事故发生率,亟需在煤矿安全规

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