dential Power and the Modern Presidents: The Politics of Leadership from Roosevelt to Reagan, 5th ed. (New York: Free Press, 1990), p. 29. Neustadt 称: 「一七八七年 宪法的原意是创建一个『分权的政府』,但实则不然,它创建了一个分立机构但 共享权力的政府(a government of separated institutions sharing powers).」
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一九九八年柯林顿任命 David Walker 为审计长,他以「三 E 精神」为二十一世纪 政府最大的挑战.参见 David M. Walker. March 23, 1999. "Government in the 21st Century", A lecture delivered, at a gathering in Washington cosponsored by the Pricewaterhouse Coopers Endowment for the Business of Government, the Council for Excellence in Government, and the National Academy of Public Administration. See, www.gao.gov/cghome/cggov21.html.
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欧美研究
施政的计画与行动.美国的会计总署经由此番功能制度的发展 后,今日美国审计体系已具有坚强的政策分析与评估之能力,对 监督行政部门的政策执行实已设计出非常有力的评估机制. 经过半个世纪的努力与奋斗,评估审计的功能已是当今美国 会计总署的主要任务,其目的是对行政权做适当的制衡.在结构 上它是美国国会所属的超党派机关,负责政府预算收支及运用的 稽查,以确保行政机关合法与适当地运用公款.国会的会计总署 和行政部门的美国预算局 (Bureau of Budget, BOB) 共同创立於一 九二一年,法源是「预算与会计法」(Budget and Accounting Act of 1921).国会设立会计总署的目的,是为了防止总统过度掌控预算 流程,和行政部门设置预算局的功能相互对应,以立法权的立场, 来检查行政部门的开支.俾使整个政府以最诚实及效率的管理态 度,履行其政治责任. 会计总署在结构上虽属国会,为国会议员服务,但在理论上, 会计总署提供了准确的资讯,不偏不倚的分析,以及客观的建议 给国会和其他政策制定者,以达到最佳利用公共资源的目标.其 实,会计总署的存在是为了要满足国会的需要.首先,在有限政 府的时代,会计总署主要在查核收据发票的帐目,以确定联邦支 出是否正确.但随著国会要适应日益复杂的世界,会计总署也开 始改变其工作项目,来帮助国会设法应付更困难与复杂的议题. 会计总署大部分的工作是为了国会的委员会而做的.主要透过对 联邦计画和政策的评估,财政的查核,法律的建议等,以增进政 府的效能和效率.检视的议题都在国家层次,包括健保成本,国 家安全,能源,金融制度的安全与完善,环保,教育,太空计画, 运输,税务行政,所得安全和其他事项.在这个时候,会计总署 的工作方针逐渐朝向计画的评估方向进行,单纯的发票审计已不 能满足时代的需求了.
迈向评估审计的新纪元:美国会计总署结构与功能的研究
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然而会计总署的工作充满著多样性与复杂性,除了最明显的 查帐和评估的部分外,在制度设计与工作方法上也扮演下列各项 重要的角色: 1. 设定政府会计的准则和查核的标准; 2. 评估政府部门使用的会计系统和控制; 3. 会计总署有权反对联邦政府部门所采取的决定; 4. 会计总署发布关於政府税收和支出的合法裁定; 5. 会计总署对联邦政府契约裁决抗议的居间协调.5 在美国的审计体系上,Elmer Staats 厥功甚伟.他於一九六六 年担任美国会计总署的审计长 (Comptroller General) 时,会计总署 的主要功能原在政务审计中的个案发票审计,目的在确认政府经 费的合法性评鉴,但 Staats 视事后,将重点转移至「计画结果评 审」(review of program result),「计画效能评估」(evaluation of program effectiveness) 等一系列的计画评估上,亦即迈入政策评估 的时代.在担任审计长十五年的期间 (1966 年至 1981 年),他不 但将适用於行政部门决策分析途径中的「设计计画预算制度」 (Planning, Programming and Budgeting System, PPBS) 引进会计总 署,用以监督联邦政府的各项计画,更在工作方向上,使会计总 署 朝 向 科 际 整 合 的 道 路 上 发 展 , 以 管 理 评 核 (management reviews),政策评估等方法,注入到国会因应行政部门层出不穷的各 种复杂性的施政问题上,提供研究报告.这种施政计画的评估取 向,确立了会计总署努力的新方向. 本文研究的重点即以会计总署计画评估的结构与功能为核 心,以观察这个机构在达成此一目标的历史进程中所扮演的角

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