《欧美研究》 第三十卷第四期 (民国八十九年十二月),185-286 中央研究院欧美研究所
迈向评估审计的新纪元: 美国会计总署结构与功能的研究
0
曹俊汉
中央研究院欧美研究所
摘 要
审计制度是民主国家政治过程中重要的一环,其理论基 础建构在制衡原理上.一个国家审计功能之强弱对该国行政 体系进行政策规划与制定,资源分配与管理,政策执行与评 估,行政效率与浪费有密切的关系,而审计机关居於监督与 评估之关键地位.由於审计制度对政府公共政策运作绩效居 於评估的实质地位,使得立法机关能在行政机关编列预算 时,能有预先审查资料的基础,而在施政后又能了解其具体 的绩效.本文即在分析美国会计总署从帐册审计迈向计画评 估的功能. 全文说明了美国会计总署六位审计长的贡献,并分析其 组织与决策系统,以及计画评估与运作程序,并对政府政策 与计画实际接受审计监督的运作情形加以剖白.
关键词: 美国会计总署,计画评估,审计长,会计与审计法
0
投稿日期:民国八十九年七月十三日;接受刊登日期:民国八十九年十月二十四 日. 责任校对:陈士芳
186
欧美研究
壹,引言
审计制度是民主国家政治过程中重要的一环,其理论基础建 构在制衡原理上.一个国家审计功能之强弱对该国行政体系进行 政策规划与制定,资源分配与管理,政策执行与评估,行政效率 与浪费有密切的关系,而审计机关居於监督与评估之关键地位. 由於审计制度对政府公共政策运作绩效居於评估的实质地位,对 行政监督乃发生直接的影响,使得立法机关能在行政机关规划公 共政策或编列预算时,能有预先审查资料的基础,而在施政后又 能了解其具体的绩效.在政府透过绩效评估时,又可以矫正其施 政的得失,制定民众需要的政策,因之在政治系统中,「评估」 (evaluation) 作用不是「政策的产出」(policy output),1 而是具有 「反馈」(feedback) 的功能,使得政治系统将「投入的功能」 「转 , 换的功能」与「产出的功能」发挥得淋漓尽致. 美国会计总署 (U.S. General Accounting Office, GAO) 是美国 国会的四大辅助机构(support agencies)之一,2 本质上即是为了帮 助国会监督行政部门用钱能力而设立的机关,使立法,行政与司 法三个机构共享权力的宪政设计精神获得了充分的发挥. 3 审计
1 2
Thomas Dye 即持此种看法.参阅 Dye, Understanding Public Policy, 6th ed. (Englewood Cliffs, New Jersey: Prentice-Hall, Inc., 1987), p.352. 「美国会计总署」(U.S. General Accounting Office)为一政府审计机关,隶属美国 国会四大辅助机构之一.其他三个分别为国会研究服务处(Congressional Research Service),国会预算处(Congressional Budget Office),与国会科技评鉴处(Office of Technological Assessment).我国若干学者在翻译此一审计机关的正式名称时,参 照我国审计部之名称,迳译美国审计总署.其实此一名称以「会计总署」命名有 其尊重历史传统的原因存在.一九二一年成立美国会计总署之后,多次国会议员 拟更名为「美国审计总署」(U.S. General Auditing Office)皆未成功,其原因即在 多数国会议员拟保有其历史的传统.我们尊重此一机关的特殊意义,在译名时仍 依美国传统而迳称「美国会计总署」. 美国政治学者 Richard E. Neustadt 曾指出,三权分立的精神实是「三个分立的机 构 共 享 权 力 」 (separated institutions sharing powers) , 参 阅 Neustadt, The Presidential Power and the Modern Presidents: The Politics of Leadership from
3
迈向评估审计的新纪元:美国会计总署结构与功能的研究
187
机构所强调的「三 E 原则」 4 即经济 (economy),效率 (efficiency) , 与效能 (effectiveness) 也成为行政机构中施政的共同标准 一九二一 . 年成立之初,它主要的功能在针对每一个案做发票审计,「调查 政府所在地或其他地区一切有关公共基金的徵收,支付与运用事 项……」,确认政府经费的合法性与规格性,以达到监督行政部 门每一分钱都不浪费的目的. 发票审计并无现在审计观念中绩效评估的意义,一直到 Staats 担任审计长后,会计总署的工作才迈入了政策评估的时代.一九 七○年的「立法重组法」(Legislative Reorganization Act of 1970) 与 一九七四年的 「国会预算与保留管制法」 (Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974) 使会计总署采择了政策分析的 途径,而与以前的审计性质与方法有了功能上的不同,并确立了 其扮演政策评估的角色.这两项法案扩大了会计总署的权责范 围:它有权就政府研拟的法定计画及施行结果,加以检核及评估; 它也赋予了协助国会各个委员会建立一套立法目标与宗旨的权 力,并建立客观的评估方法,据以测定与此项目标与宗旨有关活 动的实际执行情形. 会计总署也可以针对由联邦政府所提 (或为了联邦政府而提) 检讨或评估施政计画之报告,重新加以分析与鉴定,进而拟定办 法向国会提供建议,俾使国会能根据现行法律,检讨及评估政府

下一页