城镇化背景下的社会公平保障体系建设 ——国际经验及对中国的启示 孙祁祥 锁凌燕 郑伟 北京大学经济学院工作论文 编号:C-2014-002 2014 年3月10 日 版权归作者所有 城镇化背景下的社会公平保障体系建设 ——国际经验及对中国的启示 The Construction of Social Security System under the Background of Urbanization: International Experience and Its Implication for China 孙祁祥* 北京大学经济学院 Sun Qixiang School of Economics, Peking University 锁凌燕 北京大学经济学院 Suo Lingyan School of Economics, Peking University 郑伟 北京大学经济学院 Zheng Wei School of Economics, Peking University * 通讯作者:孙祁祥,北京市海淀区北京大学经济学院,邮编 100871.Tel.: 86-10-6275-5315; Fax: 86-10-6275-1460; E-mail address: qusun@pku.edu.cn. Corresponding author: Sun Qixiang, School of Economics, Peking University, Beijing, 100871. 城镇化背景下的社会公平保障体系建设 ——国际经验及对中国的启示 The Construction of Social Security System under the Background of Urbanization: International Experience and Its Implication for China 摘要:改革开放三十多年来,传统城镇化快速推进并取得了显著进展,但这个进程却因为 显失公平而失去了持续的根基,这其中有发展阶段的原因,但更大程度上可以归结为传统 城镇化模式下社会公平保障体系发展的滞后.在新型城镇化过程中,必须高度重视同步推 进以基本公共服务体系和社会保障体系为核心的社会公平保障体系建设,避免陷入"中等 收入陷阱" ,并保持中国经济的长期可持续发展.本文以"城镇化背景下的社会公平保障体 系建设"为主题,重点探讨该领域的国际经验及对中国的启示,并提出了相关政策建议. 关键词:社会公平保障体系 新型城镇化 国际比较 JEL 分类码:H10, I00, O57 Abstract: Urbanization in China increased in speed following the initiation of the reform and opening policy. However, the traditional route China takes to urbanization was proved to have a big negative impact on social equity, which could be largely explained by the lag in development of the guarantee system of social equity. Planners must take account of social equity in "new-type" urbanization process to keep away from Middle Income Trap. Facing various challenges involving regional imbalances, a widening income gap among its people and inequalities in many aspects of people's lives, social security system and basic public service system become the two core parts of the guarantee system of social equity. This article will explore the experiences of representative countries and try to find efficient and equitable ways of accommodating urbanization for China. Keywords: guarantee system of social equity; new-type urbanization; international experiences JEL classification: H10, I00, O57 一、引言 国际经验表明,城镇化是人类社会发展的一个自然历史过程.因此,它也自然是我国经 济社会发展必经的一个历史阶段.改革开放以来,我国城镇化进程明显加快,取得显著进展. 截至 2013 年底,按常住人口计算,中国城镇化率达到 53.73%,基本达到世界平均水平.城镇 化已经与工业化、信息化、农业现代化一起,并称为中国的"新四化" . 2013年12月召开的中央城镇化工作会议对城镇化的重要意义做出了深刻阐释, 会议指出, 城镇化是现代化的必由之路.推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径,是推动 区域协调发展的有力支撑,是扩大内需和促进产业升级的重要抓手,对全面建成小康社会、 加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义. 改革开放三十多年来,我国城镇化取得了显著进展,但同时也暴露了不少问题,其中最 主要的问题是传统城镇化以"物"为主体,比如把"圈地造城"当作城镇化的主要任务,而 没有以"人"为核心,由此造成许多社会不平等问题, ,这些问题在某些领域近年来甚至有所 恶化.因此,相对于传统城镇化,新型城镇化就是要以人为本,要推进以人为核心的城镇化. 中央城镇化工作会议特别提出,要把推进农业转移人口市民化作为新型城镇化的首要任务. 推进农业转移人口市民化,就是要促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实 现市民化.对于"市民化" ,可以有多种解读,但我们认为其中最重要的一项内容,就是要让 农业转移人口享有与市民同等的"社会公平保障体系" .经验告诉我们,如果没有一套较为完 善的、保证权利公平、机会公平和规则公平的制度体系,如果社会公平正义原则不能得到有 效的落实,社会经济资源就会更多地向精英阶层流动,弱势群体的利益就会相对受损,社会 结构固化的风险就会增大,阶层间的对立就会加强,进而对社会的稳定与和谐构成直接威胁. 由此可见, "以人为核心"的城镇化,应当是我们所寻求的、真正通往现代化之路的新型城镇 化;而只有建立了社会公平保障体系,才能真正实现"以人为核心"的城镇化. "社会公平保障体系"包含的内容十分广泛,从最广义的理解来看,它涉及公民的政治、 经济、社会、文化等各个领域的公平保障体系.但从中国现实国情和社会关注的重点出发, 在当前和今后一个时期,社会公平保障体系最重要的内容包括"两个体系" :一是基本公共服 务体系(主要包括公共教育、劳动就业服务、医疗卫生、住房保障等) ,二是社会保障体系(主 要包括社会保险、社会救助、社会福利等) .这两个体系的建设和完善,有助于消除民众、特 别是弱势群体精神层面的"剥夺感" 、提升公平正义感、提升维护社会公平正义的能力.基于 这个方面的重要性,我们需要认真研究借鉴世界典型国家和地区的经验,为中国提供改革参 考. 将社会公平保障体系与城镇化联系起来进行研究的文献极少.相关主题的已有文献主要 可以有三类.第一类是对城镇化内涵及意义的解读(如张占斌,2013;宣晓伟,2013;国研 网宏观经济研究部,2013 等) .第二类是已有社会公平保障体系公平正义性的判断和分析(如 安体富、任强,2008;李晋中,2008;郑功成,2009 等) .第三类是对社会公平保障体系某项 具体制度改革与发展的研究,包括国际比较和中国问题研究(如郑功成,2008;中国发展研 究基金会,2009;郑秉文,2011 等) ;也有大量文献进行国际经验研究. 已有研究为我们提供了富有启发的观点:一是明确了支撑新型城镇化的价值理应是公平 正义、全民共享;二是强调经济发展与社会公平保障体系发展应该适度协调;三是城乡和省 际之间的发展不均衡是客观存在,但应该适度,需要辅以制度矫正.但现有的研究还存在着 一些明显的不足:一是文献多为就公平正义性论公平,就城镇化论城镇化,基本上都局限在 各自的专业领域,鲜有对二者关系的分析和讨论,进而难以对未来新型城镇化的推进提供战 略和政策层面的指导;二是对社会公平保障体系的讨论也多为务虚层面的,因为视角大都集 中在具体的某类子制度本身,很难在系统性的层面上提出整体性、互相协调的改革建议;三 是缺乏国别发展进程的比较研究,以前对各国经验为基础的研究较多,但缺乏国别发展历程 的横向比较,缺乏国别发展过程规律的总结和提炼.本文将在以上不足方面寻求突破,将城 镇化作为社会公平保障体系建设的背景,希望在梳理、分析中国城镇化进程中的问题及成因、 比较总结国际历史经验的基础上,为中国新型城镇化及社会公平保障体系建设提供有益的政 策建议. 本文以"城镇化背景下的社会公平保障体系建设"为主题,重点探讨该领域的国际经验 及对中国的启示.具体分为四个部分,第一部分是引言,第二部分是对中国问题的分析,第 三部分是国际经验及对中国的启示,第四部分是结论与政策建议. 二、中国城镇化及社会公平保障体系的建设:问题与成因 改革开放三十多年来,中国城镇化的速度是非常迅速的.1978 年,中国城镇人口约 1.7 亿人,占比 17.9%;到2013 年,这一比重已经提高到了 53.73%1 ;特别是从 1997 年前后开始, 我国的农村人口规模开始逐步递减,城镇化步伐进一步加快.从国际上看,英美等发达国家 的城镇人口比重从 20%提高到 50%,大约用了 100 年,而我们完成这个过程只用了大约 30 年 的时间.在这个空前的历史过程中,我们取得了很多成就,也出现了诸多问题,这其中有发 展阶段的原因,但更大程度上可以归结为传统城镇化模式下社会公平保障体系发展的滞后. (一)传统城镇化的历程与内在逻辑 近30 多年来,传统城镇化的快速推进主要得益于改革开放的历史进程.始于农村、以家 庭联产承包责任制为标志的改革提高了生产效率,使得农业和农村经济获得了空前的跨越式 增长,粮食和各种农副产品产量大幅度提高,为城镇化的推进创造了极为有利的物质基础; 而农村富余劳动力也从旧体制下解放了出来,从发展多种经营、创办小作坊、小企业起步, 开始离开土地务工经商,为小城镇发展创造了有利条件.2 从某种意义上讲,传统城镇化也是 "自下"开始的. 但是,在1984 年通过《中共中央关于经济体制改革的决定》 、特别是 1992 年通过《中共 中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》后,经济体制改革的重心快速转移到 城市,进程显著加快,进而导致传统城镇化过程的动力发生重大转变:城市经济体制改革显 著增强了城市发展活力,特别是沿海发达地区和城市的发展,不仅迅速解决了本地富余劳动 力就业的问题,而且出现劳动力资源短缺的问题,吸引大量农民离开本土本行、进城务工; 而随着时间的推移,工业化、城镇化战略逐渐成为国家重点发展战略之一,政府有意识地逐 渐放松对农村人口流动的管制,放宽中小城市、小城镇特别是县城与中心镇落户条件,农村 人口有条件地进入城镇成为现实,全国城镇建设步伐进一步加快,进入 21 世纪以后的十几年 中,更是一直保持了这种快速增长的势头(如图 1) .总体来看,传统城镇化是在国家实施工 业化战略的背景下,由政府主导、统一部署、 "自上而下"整体推动的. 1 按城镇常住人口统计.数据来源: 《2013 中国统计年鉴》 ; 《2013 年国民经济和社会发展统计公报》 . 2 相伴随的,上山下乡运动正式结束,近2千万知识青年中的大多数都返回了原本居住城市,并继续发展 学业或工作,使城镇人口、特别是大城市人口快速增长. 图1改革开放以来中国的城镇化情况 数据来源: 《2013 中国统计年鉴》 ; 《2013 年国民经济和社会发展统计公报》 .按常住人口口径统计. (二)社会公平保障体系建设的滞后 既然传统城镇化不是市场经济自发演化的结果,这个过程也就不会自发地形成各主体利 益关系的调节机制;既然传统城镇化是中央指令机制指引塑造的,政府就有责任提供旨在维 护社会公平正义的、调整各主体关系的制度安排,以实现协调发展.但不容否认的是,在过 去很长一段时期里,虽然我们在理论上和正式文件中从未忽视过维护社会公平正义的重要性, 但是在事实的战略布局上却轻视了这一点,长期优先追求经济整体上的快速增长,甚至一度 片面地将"公平正义"和"效率"直接对立起来,将社会公平保障体系看作是提升经济效率 的"配套措施"而非经济社会发展的本源目标之一,导致我国社会公平保障体系发展滞后, 这表现在以下几个方面: 首先,基本公共服务制度城乡二元化.虽然科学发展观高度强调统筹城乡协调发展,但 长期以来,在社会保障、基础设施、环境卫生等方面依然呈现城乡二元格局,特别是在政策 制定过程中,普遍遵循的理论前提是,土地为农民提供了相应的社会保障,国家就可以不负 担或者少负担相应的基本公共服务责任.例如,在基础设施及环境保护方面,城市提供了更 多更好的公路、厕所、垃圾处理站、供水及排水工程等,基本公共服务部门中工作人员、设备、设施配置在数量和质量上都比农村高.由于就业和户籍管理制度僵化,社会权利覆盖不 均,城市承载能力有限,人口城镇化显著滞后于土地城镇化,大量农民工"进了城"却未"市 民化"3 ,他们在城镇就业、教育等方面的权益没有得到妥善的保护, "农民工二代"固化的趋 势已经显现. 其次,公共服务的财政供给区域间不均衡.在工业化战略导向之下,对农业和农村的低 投入造成了农业部门的衰退和农村生活环境的恶化,农村基本公共服务供给长期不足.近年 来,地方财政支出比重逐年提高,并重点向基础教育、社会保障、公共卫生、环境保护等基 本公共服务部门倾斜.4 但因各地财政能力不均,增加了地方供给基本公共服务的难度,以至 3 根据第六次人口普查结果显示,2010 年全国按城镇常住人口口径统计的城镇化率为 50.3%,而按非农业 户口人口口径统计的城镇化率仅有 28.0%.两个指标之间的差异反映出城镇中农业转移人口市民化程度偏 低,人口城镇化显著滞后于土地城镇化. 4 2011 年,地方财政支出占总财政支出的比重为 84.9%,而在教育(93.9%) 、社会保障和就业(95.5%) 、 医疗卫生(98.9%) 、环境保护(97.2%) 、农林水事务(95.8%)等各类项目中占比均显著高于总体水平. 于公共服务供给区域不均衡. 再次,行政权力失范加剧不公.在农村就地城镇化的过程中,城镇、城市的设置、规划、 建设选址、土地功能的改变、基础设施的建设、改造拆迁等事务的决策权,皆归于政府,还 有人口控制、户籍管理等强势措施从旁配合,行政"命令" 、 "控制"的印记十分明显;与此 同时,因为法制的不健全和权力制衡机制的缺位,行政权力没有得到有效的控制和监督,导 致政府机构及其相关代理人的设租和寻租活动、使分享机会主义行为的利益主体多元化,一 方面造成对土地资源的低效利用以及对土地财政和房地产的过度依赖,另一方面也使土地征 用中安置补偿不合理、不合法、不到位、征地手续不健全等问题十分突出,农民的土地权利 没有得到妥善维护,纠纷冲突频发. 最后,也是更值得深思的是,由中国丰富的劳动力禀赋决定,农村之所以能提供大量的 剩余劳动力,主要原因并不是农业生产率和规模化程度的大幅提高,农业现代化甚至并未能 与城镇化同步推进且滞后于城镇化.在某种程度上, 城镇化成了实现经济社会发展的中间 "目标" ,而农村要怎样发展、农民需要什么,则成了附属考虑,这实际上是将农村、农民置于不 公平的起点上,他们并没有获得可以有效平等参与经济建设所需的社会资源.总体来看,在 传统城镇化的过程中,因为社会公平保障体系建设的滞后,结果显失公平.一个显著的例证 就是,从2000 年到 2010 年,大量农村人口进入城镇、但同时仍然保留农业户籍,以致其无 法享受附着在城镇户籍上的各项社会权利,城镇常住人口与非农业户籍人口的比值从 1.46 提 高到 1.80,不公平状况伴随城镇化的快速推进而显著加剧.5 表2显示了教育、健康和住房等三个子领域的社会剥夺(social deprivation)程度.数据 显示,近十多年来,城乡居民的受教育情况得到了普遍改善,对义务教育的教育普及程度明 显提高,城乡差距却有所放大.城镇健康指标持续显著优于农村,只是二者的差距大幅收窄6 ; 可值得关注的是, 从孕产妇死因构成来看, 农村产妇因妊高症致死的比例在 2010 年为 14.2%, 大大超出城镇水平(6.3%)7 ,直接反映出农村孕产妇保健工作的薄弱,也从侧面印证了农村 基层医疗服务薄弱的印象.此外,从住房剥夺情况来看,城乡之间的差异也在日趋扩大.8 表2中国的社会公平正义性:社会剥夺视角 年份 城镇 农村 农村/城镇 城镇 农村 农村/城镇城镇 农村 农村/城镇教育剥 夺 未上学比例 a 未完成义务教育比例 b 未接受高等教育比例 c 2000 4.71% 9.56% 2.03 26.65% 55.92% 2.10 89.82% 99.40% 1.11 2010 2.84% 7.25% 2.55 18.94% 40.21% 2.12 83.93% 97.72% 1.16 健康剥 夺 新生儿死亡率 5 岁以下儿童死亡率 孕产妇死亡率 2000 9.50‰ 25.80‰ 2.72 13.80‰ 45.70‰ 3.31 29.30/10 万69.60/10 万2.38 2010 4.10‰ 10.00‰ 2.44 7.30‰ 20.10‰ 2.75 29.70/10 万30.10/10 万1.01 住房剥 夺 住房内无厨房比例 住房内无洗澡设施比例 住房内无厕所比例 2000 12.70% 17.26% 1.36 54.11% 86.14% 1.59 14.63% 29.59% 2.02 数据来源: 《2012 中国统计年鉴》 . 5 根据第五次、第六次人口普查数据计算得出. 6 差距收窄的主要原因可能是社会经济水平的整体提高. 7 数据来源: 《2011 卫生统计年鉴》 . 8 需要指出的是,衡量社会剥夺程度的另一个重要指标是就业剥夺指标.虽然我们缺乏可靠的数据来给出 具体的度量值,但公认的事实是,中国的劳动力市场制度还不健全,地区内部和地区之间劳动力市场存在 分割,就业机会往往视劳动者户口、收入和社会地位不同而异,缺乏家庭背景或社会关系的劳动者在寻求 体面工作时居于劣势.由于社会权益缺乏可携带性,正规部门和非正规部门、民营企业和公共部门之间存 在工资和福利(包括社会保障权益)差距,这些因素都加剧了劳动力市场的分割. 2010 9.97% 20.89% 2.09 28.20% 63.62% 2.26 15.63% 39.84% 2.55 数据来源: 《2011 中国卫生统计年鉴》 ; 《2012 中国统计年鉴》 ; 《2012 年国民经济和社会发展统计公报》 ;第五、第六次人口普查. a 6 岁以上人口未上学比例; b 20 岁以上人口受教育程度为小学及以下人口的比重; c 25 岁以上人口受教育程度为高中及以下人口的比重. (三)新型城镇化对社会公平保障体系建设的要求 要实现新型城镇化,必须彻底摆脱传统城镇化的模式和思路,突破原有的观念、制度和 利益格局,要特别关注城镇化的模式、推进路径和相关制度的建设,是不是有利于实现包容 性发展,是不是有利于城镇不同主体的发展权利均等化.近年来,随着传统城镇化的弊端不 断显现,各级政府一直在致力于推进社会保障制度改革、社区建设、财政向"三农"方面的 倾斜等,但这些安排大都只是停留在事后补救的层面上,而没有形成一整套系统性的制度安 排、以保证从根本上扭转这些不公平的现象,也没有实质性地扭转行政权力失范的现象.所以,在推进新型城镇化的过程中,我们必须在价值理念上和制度设计的指导思想上高度关注 公平正义性,形成一套系统的解决方案,建立一套合理健全的、与城镇化协同发展的、以基 本公共服务和社会保障为核心的社会公平保障体系.如果社会公平保障体系建设依然相对滞 后,所谓的新型城镇化就只能是"换汤不换药" . 在当前的中国,基于现实的问题和挑战,社会公平正义至少包括三重含义9 : (1)权利公 平,这是公平的内在要求,它体现的是全体社会成员在参与各项社会活动方面享有平等的资 格. (2)机会公平,也称为起点公平,是公平的前提和基础,要求社会提供的生存、发展、 享受的机会对于每一个社会成员都是均等的. (3)规则公平,即过程、程序公平,是实现公 平的必要条件和保障,要求公民参与经济、政治和社会等各项活动的过程应该公开透明,不 允许某些人通过对过程的控制而牟取不正当利益. 对于社会公平保障体系而言,上述社会公平正义的内涵对其提出的要求是:第一,改变 在基本公共服务权利等方面的不均等,确保所有人享有均等机会;同时还必须注重加强对服 务提供者的问责,确保服务的数量和质量.第二,帮助家庭更好地管理就业、健康以及年龄 相关风险,建立完善的社会保障体系,确保基本的安全需求.考虑到中国目前的社会结构, 先赋身份对社会地位仍然存有显著影响,致使个人对其所处的社会经济环境和物理环境等因 素的控制力较弱,社会经济状态越差的个人越有可能因为无力改变其所处环境而陷入贫困陷 阱,社会公平保障体系的设计与建设还必须更为关注必要的再分配性和"普惠性"特征. 三、国际经验及其对中国的启示 纵观世界,各个国家都面临着如何在城镇化进程中通过系统的制度建设来维护社会公平 正义的问题,其中也有很多国家在多年的发展过程中建立完善起了自己的社会公平保障体系. 对国际经验的比较研究,能够给我国城镇化背景下的社会公平保障体系的建设以有益的启示. (一)城镇化模式与路径的国际比较 国际经验表明,城镇化的内核通常包括三个方面:第一,经济产业结构中非农产业的比 9 这在党的十八大报告中有清晰的阐释. 重增加并向城镇聚集;第二,农业劳动力向非农业劳动力转变;第三,农村人口向城镇聚集. 由于各国推进城镇化的经济基础、资源禀赋、经济制度、技术条件、社会力量格局、外部环 境等因素有广泛差异,其完成城镇化历史过程的模式与路径也不尽相同.以欧美为代表的发 达国家的城镇化,是在工业化的发展过程中同步完成的,一般均在二战之前实现,同时也在 这个过程中建立起了较为完善的社会公平保障体系.而发展中国家的城镇化大多是在二战之 后进行的.由于可以利用后发优势,这些国家大都采用了超越式发展战略,往往出现城镇化 与工业化、乃至农业现代化不同步的现象,社会公平保障体系往往没有同步推进.从这个意 义上,我们可以将世界范围内的城镇化模式划分为"同步型"和"非同步型"两种. 同步型的典型代表是西欧和美国.从其历史来看,城镇化三方面的转变是"自下而上" 式的,即伴随技术进步和农业劳动生产率的提高,农村出现剩余劳动力并被新兴的非农产业 吸收,从而通过市场对资源的优化配置实现了城镇化的自然"结果" .在这些国家,工业革命 发生之前便已基本确立了市场经济制度,具备了保护财产和合同的法律体系,对政府行为做 出了较为清晰的界定,城镇化主要是通过市场化手段、 "自下而上"进行的;同时,在政策支 持和法律保护之下,还逐步形成了比较完整的指导农业和农村发展的法律体系,加强农业基 础设施建设,农业现代化也同步推进.10 在西欧和美国,城镇化的进度相对较为缓慢,城镇人 口比重从 20%提高到 50%,大约用了 100 年左右的时间,其大中小城市发展相对较为协调, 城乡差距也较小,社会公平保障体系也在同步建立完善.数据显示,到2011 年,欧元区国家 城镇人口比例为 76%(高收入国家该比例为 80%) ,在百万人口以上城市聚集的人口比重为 18%(1990 年也是 18%) ,2010 年城乡先进卫生设施的覆盖率均高达 100%(1990 年该指标城 乡值分别为 100%和99%) .11 非同步型的典型代表是拉美国家.由于二战后拉美国家实施"进口替代"战略,资本密 集型企业在政府保护下迅速发展,而农业现代化则相对滞后,以致城乡二元分化态势明显, 城市更为优越的社会经济条件吸引农村人口向城市、 特别是大城市大量转移. 据统计, 到1990 年,拉美及加勒比海地区城镇人口占比为 70%,百万人口以上城市居住的人口比重为 32%, 均显著高于同期世界平均水平 43%和17%;而当年高收入国家的城镇化水平也只是 74%(欧 元区为 71%) .12 由于拉美国家的城镇人口比重在短时期内快速提高,社会公平保障体系未能 与城镇化同步推进,许多人生活在贫困线下,13 这些都构成了威胁社会稳定的重要风险源,致 使拉美城镇化进程充满"无序"和"混乱" ,14 进入了社会问题突出、经济发展缓慢的城镇化 陷阱.联合国发布的《拉美 2013-2014 人权报告》显示,2000 至2010 年间,拉美地区的谋杀 率增长了 11%,抢劫案发率在过去 25 年间增长了两倍.15 可以说,各国城镇化推进初期都会出现要素和资本向城镇的集聚,这一方面会给城镇的 基本公共服务体系带来巨大压力,造成交通拥挤、基础设施不足、环境污染等问题;另一方 面也因为农村的土地、资本和劳动力等要素流失,给农村经济社会发展带来严峻挑战.相对 10 例如,美国 1862 年就通过并颁布了《宅地法》 ,移民只要交 10 美元手续费,便可占用不超过 160 英亩的 荒地,且耕作 5 年后即成为自己的财产,从此确立了美国家庭农场经营的基本形式;1840 年以后,播种机、 脱粒机、饲草收割机、联合收割机、翻耕播种联合机等相继开始进行商业性生产,农业生产机械化快速推 进. 11 数据来源:The World Bank, World Development Indicators 2013. 12 由于城市社会生活条件相对更为优越,也进一步增加了城市的吸引力,2011 年,拉美及加勒比海地区城 镇人口比重进一步提高到了 79%.数据来源:The World Bank, World Development Indicators 2013. 13 到2012 年,拉美及加勒比海地区仍有 11.3%的人口生活在极度贫困状态(其中农村极度贫困人口比例为 28.2%) ,有28.3%的人口生活在贫困之中(其中农村贫困人口比例为 48.6%) .数据来源:United Nations, Statistical Yearbook for Latin America and the Caribbean 2013. 14 孙鸿志, 《拉美城镇化及其对我国的启示》 , 《财贸经济》 ,2007 年第 12 期. 15 数据来源:United Nations Development Programme (UNDP), Regional Human Development Report 2013-2014, "CITIZEN SECURITY WITH A HUMAN FACE: Evidence and Proposals for Latin America", Nov. 2013. 于同步型国家,非同步型国家面临的前述问题更为突出,其应对手段也更为有限.各国能否 快速走出城镇化"陷阱" ,关键是能否顺利地通过城镇发展的"吸纳"和"辐射"作用、以及 农业现代化等途径,实现城乡一体化发展,而社会公平保障体系正是其制度保障.事实上, 从以下的分析中我们可以看到,同步型国家城镇化的历史,也正是其建立和完善社会公平保 障体系的历史. (二)同步型国家的社会公平保障体系建设 在同步型国家中,社会公平保障体系建设最为典型的代表国家,当属工业革命的策源地 英国、社会保险的发源地德国和未经历过传统农业社会阶段的移民国家美国.从政府在社会 公平保障体系中的角色定位来看,三个国家各有特点,其道路有显著差异. 1、政府充当主动行为者的英国式道路 在英国,由于很早便确立了以国王为中心的中央集权制统治形式,并滋生出父权主义, 使得统治者以至国家对臣民负有道义责任的思想已渗透到社会各阶层的意识当中.作为工业 革命的策源地,在漫长的资本主义萌芽和发展时期,因圈地运动而出现的大量流民以及因社 会结构分化的加剧严重地威胁到社会秩序,所以早在 1601 年伊丽莎白一世在位时期,英国就 颁布了《济贫法》 ,表明政府开始以积极作为的方式、以立法为制度保证介入福利领域,干预 由工业化和城镇化可能带来的贫困问题.伴随城镇化的推进,英国济贫法体系也历经修订和 演变,到20 世纪初,致力于社会改革的英国思想家和政治家认为,政府有适当的职能、甚至 有义务去解除社会所有阶级的紧张与痛苦.正是这种济贫传统,使得英国在社会公平保障体 系的建设过程中,政府一直充当着主动行为者.直至二战后,在《社会保险和相关服务》 (即 "贝弗里奇报告" )的基础上,英国建立了以社会保险、免费医疗等为主要措施的社会公平保 障体系,以消除贫困、疾病、肮脏、无知和懒惰等五大社会弊病,建成了世界上第一个"福 利国家" ,其规划者、执行者都由政府充当.16 2、政府充当协调者的德国式道路 德国的工业化和城镇化是在欧洲工业化潮流由西向东的冲击下、由旧的封建主义生产关 系代表容克(Junker)地主阶级进行自上而下的具有资产阶级性质的改革逐渐实现的.1883 年德意志帝国议会通过《疾病保险法》 、建立世界上第一套社会保险制度之时,德国的工业化 水平还远远落后于英国等先驱国家17 ,对现代化的保险制度需求不如当时的英国高涨.然而, 容克阶级为了保持自己的垄断统治地位、希望压制资产阶级的参政欲望、削弱和打击资产阶 级在政治上的要求,争取对劳动阶级的影响力;而竭力争取政治权力的资产阶级,也希望能 够取得劳动阶级的合作,因此在工人中发起了以自助为特征的工人合作社运动.为了求得阶 级合作、解决工业化和阶级分裂造成的社会冲突,政府承担了阶级调和的角色,建立了现代 社会保险制度以实现阶级合作.作为德国社会公平保障体系的核心,其社会保险以政府、劳 工组织、雇主组织三方的合作为主要内容,政府充当立法者和监管者,各保险基金享有高度 16 需要指出的是,英国式道路对一些欧洲国家、特别是斯堪的纳维亚国家产生了深刻的影响.这些国家以 "公平"作为首要价值观念,确立了福利普遍性和保障全面性原则,对全体国民实行全面保障,国家作为 直接责任主体承担保障全民的义务和责任.随着高福利制度弊病的暴露,各福利国家都进行了不同程度的 福利制度改革,包括市场化改革. 17 仅以城镇化比率衡量(规模达 1 万人的城市人口占总人口的比重) ,1890 年,德国的这一比率为 28.2%, 而英格兰和威尔士的这一比率为 61.9%.数据来源:安格斯·麦迪森著,伍晓鹰、许宪春、叶燕斐、施发 启译, 《世界经济千年史》 ,北京大学出版社,2003 年版,第246 页. 的自治权.德国式道路强调基本公共服务责任在国家、雇主和个人之间进行合理分配和权利 与义务的有机结合,致力于使国家、社会与市场三者结成伙伴式合作关系. 3、政府充当补缺者的美国式道路 美国是近代才形成的移民国家,与其他欧洲发达国家不同,它不存在传统的农业社会, 而是直接从农耕社会转变为工业化、现代化的追赶者.由于民众对个体自由和平等的信仰与 渴望,政府的权力一直受到严格的限制和约束,在整个城镇化、工业化的过程中,政府所做 的就是在市场失灵的领域进行适度的干预,承担"补缺"的角色.在"镀金时代" ,自由放任 主义和社会达尔文主义盛行,在保护性的关税率、宽大的公司法以及简便的税收政策等制度 的支持下,经济快速发展,但劳资关系紧张、分配不均、社会保障体系缺位等问题也快速暴 露出来,此时政府的干预更多仍是在基础教育、环境保护等基本公共服务方面,推动变革的 主要是自发性的全民参与的社会运动.直到 20 世纪 30 年代,为了解决大萧条带来的各类问 题,美国开始了以加大政府干预为主要特征的新政时,才明确指出政府有必要协助建立现代 社会人身风险保障体系,并由此开始逐步建立社会保障制度;到1960 年代,美国第三十六任 总统林登·约翰逊提出"伟大社会"计划,在教育、医疗、环境保护、住房、反贫困和民权 等方面签署了多项法案,扩大了美国政府对社会福利所承担的义务,使社会公平保障体系发 展到了一个新的高度.但即便如此,美国的社会公平保障体系仍然高度强调市场机制的基础 性作用,政府通过"查漏补缺"和"兜底"的途径实现基本公共服务的均等化;就是在政府 主导建立的社会保障项目中,也强调对市场机制的利用,大多通过政府购买服务的方式,在 供给领域引入竞争和激励机制. (三)非同步型国家的社会公平保障体系建设 作为非同步型国家的典型代表,拉美国家的贫困问题和财产分配、消费、教育等方面的 不平等问题一直十分突出.2002 年,拉美及加勒比海地区人口中最富有的 10%占有 43%的国 民收入(英、德、美的相应指标分别为 28.5%、22.1%和29.9%) ,最贫困的 10%只占有国民收 入的 1.0%(英、德、美的相应指标分别为 2.1%、3.2%和1.9%) ,有19.3%的人口生活在极度 贫困状态(其中农村极度贫困人口比例为 38.4%) ,有43.9%的人口生活在贫困之中(其中农 村贫困人口比例为 62.4%) ,基尼系数高达 0.547.18 一个值得深思的现象是,拉美国家早在 20 世纪二三十年代就开始建立社会保险制度,并在 90 年代以来开展多种反贫困计划,但社会两 极化的态势依然十分明显,最重要的原因之一就是社会公平保障体系未能与城镇化协同发展. 第一,政府没有明确的、引导社会公平保障体系发展的制度目标.拉美国家的传统社会 是在殖民地时期形成的,其社会结构是一种等级森严的、极不公正的金字塔结构,即便是在 拉美国家独立之后,只是由土生白人地产主取代了殖民统治者,其他社会阶层的地位并未发 生变化,甚至在奴隶制被废除之后,黑人奴隶的社会经济地位也没有得到明显的改善.由于 殖民主义传统,人们对发展社会保护体系的社会认同十分薄弱,对政府应该在社会公平保障 体系中扮演的角色和职能并没有达成社会共识;也正是因为社会公平保障体系的发展缺乏社 会共识基础,在政局更迭或经济动荡时,社会政策的连续性还会受到直接威胁,制度取向会 因当政者的偏好和意志为转移.一个突出的例证就是,拉美农业现代化选择了所谓"技术变 革"道路,主要是在保持大地产制度的前提下,通过农业机械化、化学化、绿色革命等来改 变传统农业的经营形式.在这种背景下,中小农户因土地资源被高度垄断而失去发展空间, 大批农村劳动力被快速地从现代农业部门排挤出来,造成由农村向城市自发的迁移潮.拉美 18 数据来源:United Nations, Statistical Yearbook for Latin America and the Caribbean 2013;World Bank. 各国政府不但对城市提供就业的能力缺乏科学的预计,还把这种自发的移民视为缓解农村地 区社会矛盾的一种有效渠道,未能实施恰当的就业政策,致使大量无法就业的劳动力只能从 事各类自谋生计的传统服务业,即所谓的"非正规就业" .据统计,1990 年拉美国家城市非正 规就业比例高达 42.8%,并连续上升至 2003 年的 47.4%,19 这种上升态势跟上世纪 90 年代后 新自由主义的经济改革有直接关系. 第二,社会公平保障体系以覆盖正规就业人口的社会保险制度为重心,其他制度没有协 调发展.从国际经验来看,社会保险制度是社会保障制度的核心部分,从而也是社会公平保 障体系的重要支柱.但是拉美国家的社会环境特殊,以社会保险为重心反而加剧了社会不公. 从社会保障体系来看,因为大量人口是非正规就业人口,从而不能被社会保险制度覆盖,进 而导致社会保障体系普惠性很低.例如,拉美各国养老保险缴费人口占劳动人口比例在 8.1% 至83.5%之间波动,平均值仅为 39.5%.20 而从上世纪 80 年代起,以智利的养老金私有化改革 为起点,拉美国家开展了以"新自由主义"为导向的社保体制改革,倡导将市场机制引入养 老基金管理,将一些原来由政府运作的社会保险项目民营化,特别是普遍推行确定缴费型的 个人账户养老金计划,这种改革增加了制度的可持续性,但同时却进一步削弱了社会保障体 系的再分配功能,以至于社保覆盖面难以扩大、甚至出现萎缩的现象. 表32012 年拉美及加勒比海地区国家不同收入群组分年龄段的入学比率(%) 国家 最贫困的五等分位组 最富裕的五等分位组 7-12 岁13-19 岁20-24 岁7-12 岁13-19 岁20-24 岁 阿根廷 98.5 77.4 31.6 98.9 90.2 51 玻利维亚 97.3 76.9 29.5 99.5 80.9 48.3 巴西 98.6 78.4 14.5 99.8 84.2 43.5 智利 99.4 81.1 27.1 98.8 87.5 65.5 哥伦比亚 95.3 69.5 10.9 96.6 81.3 44.2 哥斯达黎加 98.6 72.5 27.3 100 92.7 62.9 厄瓜多尔 97.4 76 26.5 99.6 88.2 48.8 萨尔瓦多 94.4 59.5 6.3 99.5 83.5 41.9 危地马拉 84.4 41.8 3.5 97.4 76.1 34.4 洪都拉斯 92.2 34.7 5 93.1 71.8 37.6 墨西哥 97.2 57.8 6.9 99.5 82 42.2 尼加拉瓜 86.2 51.7 15.4 94.2 69.9 34.9 巴拿马 98 67.8 11.6 98.9 90 40 巴拉圭 97.2 68.7 9.1 100 84.9 52.2 秘鲁 82 61.8 13.5 90.6 70.1 41.3 多明尼加共和国 97.7 83.1 33.3 99 80.5 40.5 乌拉圭 98.6 64.7 9.8 99.6 92.8 66.9 委内瑞拉 97.9 75 34.4 98.9 81.1 47.6 数据来源: United Nations, Statistical Yearbook for Latin America and the Caribbean 2013. 从基本公共服务体系来看,军政统治、政府更迭、社会冲突、政党轮流上台等使拉美的 社会环境一直较不稳定,各种社会政策成为各届当政者对不同利益群体、特别是优势群体的 19 数据来源:张勇, 《拉美非正规就业及其应对政策》 , 《拉丁美洲研究》 ,2009 年12 月. 20 数据来源:World Bank HDNSP pensions database.统计年份为所涉国家掌握的最新数据,大多为 2008、 2009 或2010 年数据,个别国家因数据缺失,为2002、2004 或2005 年数据. 优惠或承诺,缺乏整体性的战略筹划,以至于社会开支增长,弱势群体却相对受损.例如, 由于贫民窟等非正规住宅不在市政和相关部门规划之中,城市政府没有意愿去提供相应的公 共服务,很少在这些居住区内进行基本建设投资,居民无法享受均等化的医疗卫生、教育、 道路、供水供电等公共设施及公共服务.再以公共教育为例,拉美国家在满足贫困儿童生活、 学习的需要和条件方面一直缺乏有效的支持性政策,导致教育机会不均和教育质量差异,贫 困儿童往往只能进入教学条件差、质量低的公立学校接受教育.直到 1990 年, 智利政府在教 育政策中首次提出了"在资源或机会分配中使处于不利地位者得到优惠待遇的积极区别对 待" ,拉美国家才纷纷开始为社会下层贫困儿童就读的学校提供更多教育资源21 ,但与此同时, 高等学校得到的资源也在增加,贫富人口之间的高等教育入学率的差异十分显著(参见表 3) , 这些问题进一步导致社会阶层固化、社会分化严重. (四)国际经验对中国的的启示 在审视国际经验的基础上我们可以发现,社会公平保障体系对于减轻社会张力、缓解社 会冲突、纾解贫困、合理引导劳动力流动等,都具有十分特殊的意义.各国的实践对于中国 问题也极富启示意义: 第一,社会公平保障体系建设应与城镇化同步推进.国际经验、特别是拉美地区国家的 经验告诉我们,在推进城镇化、特别是"自上而下"推进城镇化的过程中,如果社会公平保 障体系未能协同发展,就会加剧两极分化、加剧社会不公,进而危害到社会稳定和经济的健 康可持续发展;一旦陷入"中等收入陷阱" ,纠偏的社会成本就会极高. 第二,要处理好市场和政府的关系.在城镇化和社会公平保障体系建设过程中,一方面, 要坚持使市场在资源配置中起决定性作用,不能靠行政命令拔苗助长.在城镇化过程中,劳 动力从农村向城镇的转移、人口在城镇的集聚,本质上是一个不以人意志为转移的经济过程, 需要市场在资源配置中起决定作用.同步型国家的经验表明,市场发挥资源配置的决定性作 用,有利于农业现代化和工业化同步推进,也有利于社会公平保障体系建设的同步推进;另 一方面,又要更好发挥政府作用,加强政府在建立社会公平保障体系等方面的职能,为城镇 化保驾护航.政府应当在减少由市场无序和失调带来的成本、促进劳动力的合理有序流动和 产业结构优化等方面发挥积极的作用.社会公平保障体系作为社会保护带的重要内容,是政 府发挥其积极干预作用的关键媒介,而政府所持的立场,则直接影响社会公平保障体系的建 设进程和模式,包括财权事权的分配、供给主体选择等. "非同步型国家"的实践表明,由于 城镇化往往是"自上而下"推进的,其社会力量发育有限,更需要政府采取积极的态度、主 动筹划和推进社会公平保障体系的建设,将城镇化的社会成本降到最低限度.特别值得关注 的是,城镇化意味着土地用途的转换和生产就业结构的转变,往往要求农业用地的分散经营 要向规模经营转变,非农业用地要从数量上的扩张向使用效率上的提高转型,这需要土地流 转机制的改革和流转收益的分配制度同步改革.拉美国家土地制度改革的失败,是导致大量 中小农户成为非正规就业大军的主要原因. 第三, "立法先行"具有特殊意义.同步型国家在社会公平保障体系建设过程中,大都是 "立法先行"的,即现有基本公共服务均等化和社会保障制度建设的相关立法,而后才在制 度保障之下有相应的具体实践.由于法律制定一般需要经过一个审慎的、公开的决策过程, 立法先行实际表明了国家在建立社会公平保障体系时审慎而负责任的态度,同时能在立法中 体现大多数国民的意愿.正因为此, "立法先行"意味着: (1)虽然政府直接掌握公权、控制 公共资源,在很多情况下也被认为负有提供社会保护的责任,但它也只是责任承担者之一, 企业、社会组织与个人都承担相应的责任,并享有自己的发言权甚至选择权.只有各方的意 21 参见:赵丽红, 《拉美教育——社会不公原因探析》 , 《拉丁美洲研究》 ,2008 年8月. 志都得到合理的体现,社会公平保障体系才能沿着公平的、法制化的轨道正常发展. (2)必 须就社会公平保障体系的重要性、特征和内容形成社会认同,对政府应该在社会公平保障体 系中扮演的角色和职能达成社会共识,从而保证连续性,并防止特权主义的滋生. 第四,对公平的追求不等于可以忽视效率.毫无疑问,社会公平保障体系建设的首要目 标是维护社会公平正义,而如前所述,只有符合社会公平正义要求的机制才真正有利于提高 和维护资源的配置效率和劳动效率.但这并不意味着社会公平保障体系的建设不需要关注效 率问题.任何一套社会公平保障体系,都希望以尽可能低的交易成本,最大限度地提升社会 的公平性,一方面要促进有限经济资源的有效利用、避免经济主体行为的扭曲,另一方面, 整套体系还应该能够针对人口机构、经济发展水平、经济结构和社会结构等变化做出相应的 调整,从而实现动态效率.为了实现效率目标,很多发达国家都试图打破政府在供给领域的 垄断地位,创新公共服务和社会保障供给机制和评价机制,推进公私合作(PPP) ,这为我们 提供了许多有益的经验. 四、结论与政策建议 本文的分析表明,在过去三十多年中,因为社会公平保障体系发展的滞后及发展阶段性 等原因,传统城镇化进程的结果显失公平.站在新型城镇化的起点上,我们必须对过去的经 验和教训有足够清醒并且充分的认识.鉴于中国目前社会公平的现状以及未来经济社会发展 的要求,我们特别需要建设完善社会公平保障体系,为新型城镇化保驾护航;从另一个角度 而言,如果社会公平保障体系建设不能取得突破性的进展,新型城镇化不妨放得缓慢一些. 首先,必须用全局性、预见性的眼光,主动对社会公平保障体系建设做出战略部署.社 会公平保障体系建设滞后产生的各种社会公平问题,业已引起各界的关注,如果不能消除旧 有体制的根本性缺陷,如果没有一整套系统性的制度安排保证从根本上扭转社会不公平的现 象,那么,我们充其量只是在对过去已经形成的不公平加以纠正,在强大的制度惯性之下, 可能收效甚微,而所谓权利公平、机会公平、规则公平实际上也失去了根基.因此,我们特 别需要根据公平正义原则来建设或改造事关公民基本经济社会权益的制度安排,包括推进政 府职能转变,积极地去化解矛盾. 其次,尽快打破社会公平保障体系身份分割、区域分割的不公平格局.这需要政府采取 积极主动的立场,加强顶层设计和协调,推动体制改革,在框架性的层面上保证实现社会公 平.一方面,要结合户籍管理制度改革和农村土地制度改革,逐步将基本公共服务和社会保 障各项法律法规政策与户籍属性剥离开来;另一方面,则需要统筹空间布局,加大中央财政 转移支付力度,制定实施城乡统一的基本公共服务设施配置和建设标准.在这个过程中,需 要特别关注"立法先行" ,决策过程要力求审慎、公开,动员各界的力量、体现各方意愿,以 确保程序正义和规则公平. 再次,创新运行机制、提高运行效率.从政治伦理的角度看,推动社会公平保障体系建 设是政府的基本职责,政府的介入可以促成整个社会的妥协和合作,特别可以维护弱势群体 的权益.在此方面,政府拥有得天独厚的优势.但应该注意到,政府具有内在的激励机制缺 陷,容易导致较低的运作效率.总结和借鉴他国经验教训,我国在社会公平保障体系建设中, 需要前瞻性地鼓励和支持市场力量的参与,形成政府、各种社会主体以及市场主体共同参与 的供给格局,力争制度设计和改革发展中实现公平与效率的协调统一,避免先期追求公平, 后期提高效率的"二次改革" ,尽可能地保持制度的稳定性和可持续性.当然,要想实现预期 目标,必须有完善的评估与问责制度(对象包括公共和私人部门的供给者)作为支撑. 参考文献 安体富、 任强, 《中国公共服务均等化水平指标体系的构建——基于地区差别视角的量化分析》 , 《财贸经济》 , 2008 年第 6 期. 国研网宏观经济研究部, 《探索新型城镇化建设》 ,国研网《宏观经济》月度分析报告,2013 年1月. 李晋中, 《对制约公共服务均等化因素的分析》 , 《财政研究》 ,2008 年第 1 期. 林卡, 《收入差距和社会公正:拉美国家社会保障体系的发展及其经验》 , 《社会科学》 ,2011 年第 10 期. 刘伟, 《突破"中等收入陷阱"的关键在于转变发展方式》 , 《上海行政学院学报》 ,2011 年第 1 期. 孙鸿志, 《拉美城镇化及其对我国的启示》 , 《财贸经济》 ,2007 年第 12 期. 孙祁祥等, 《以社会公平保障体系为新型城镇化保驾护航》 , 《建立社会公平保障体系与经济社会发展-北大 赛瑟(CCISSR)论坛论文集· 2013》 ,电子书,2013 年6月. 宣晓伟, 《新型城镇化的逻辑——现代化转型视角下中国社会结构和关系的再调整》 , 《21 世纪经济报道》 , 2013 年3月2日. 张占斌, 《新型城镇化的战略意义和改革难题》 , 《国家行政学院学报》 ,2013 年第 1 期. 郑秉文, 《 "中等收入陷阱"与中国发展道路———基于国际经验教训的视角》 , 《中国人口科学》 ,2011 年第 1 期. 郑功成, 《中国社会公平状况分析——价值判断、权益失衡与制度保障》 , 《中国人民大学学报》 ,2009 年第 2 期. 中国发展研究基金会, 《中国发展报告:构建全民共享的发展型社会福利体系》 ,中国发展出版社,2009 年. 周学, 《经济大循环理论——破解中等收入陷阱和内需不足的对策》 , 《经济学动态》 ,2010 年第 3 期.
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城镇化背景下的社会公平保障体系建设 ——国际经验及对中国的启示 孙祁祥 锁凌燕 郑伟 北京大学经济学院工作论文 编号:C-2014-002 2014 年3月10 日 版权归作者所有 城镇化背景下的社会公平保障体系建设 ——国际经验及对中国的启示 The Construction of Social Security System under the Background of Urbanization: International Experience and Its Implication for China 孙祁祥* 北京大学经济学院 Sun Qixiang School of Economics, Peking University 锁凌燕 北京大学经济学院 Suo Lingyan School of Economics, Peking University 郑伟 北京大学经济学院 Zheng Wei School of Economics, Peking University * 通讯作者:孙祁祥,北京市海淀区北京大学经济学院,邮编 100871.Tel.: 86-10-6275-5315; Fax: 86-10-6275-1460; E-mail address: qusun@pku.edu.cn. Corresponding author: Sun Qixiang, School of Economics, Peking University, Beijing, 100871. 城镇化背景下的社会公平保障体系建设 ——国际经验及对中国的启示 The Construction of Social Security System under the Background of Urbanization: International Experience and Its Implication for China 摘要:改革开放三十多年来,传统城镇化快速推进并取得了显著进展,但这个进程却因为 显失公平而失去了持续的根基,这其中有发展阶段的原因,但更大程度上可以归结为传统 城镇化模式下社会公平保障体系发展的滞后.在新型城镇化过程中,必须高度重视同步推 进以基本公共服务体系和社会保障体系为核心的社会公平保障体系建设,避免陷入"中等 收入陷阱" ,并保持中国经济的长期可持续发展.本文以"城镇化背景下的社会公平保障体 系建设"为主题,重点探讨该领域的国际经验及对中国的启示,并提出了相关政策建议. 关键词:社会公平保障体系 新型城镇化 国际比较 JEL 分类码:H10, I00, O57 Abstract: Urbanization in China increased in speed following the initiation of the reform and opening policy. However, the traditional route China takes to urbanization was proved to have a big negative impact on social equity, which could be largely explained by the lag in development of the guarantee system of social equity. Planners must take account of social equity in "new-type" urbanization process to keep away from Middle Income Trap. Facing various challenges involving regional imbalances, a widening income gap among its people and inequalities in many aspects of people's lives, social security system and basic public service system become the two core parts of the guarantee system of social equity. This article will explore the experiences of representative countries and try to find efficient and equitable ways of accommodating urbanization for China. Keywords: guarantee system of social equity; new-type urbanization; international experiences JEL classification: H10, I00, O57 一、引言 国际经验表明,城镇化是人类社会发展的一个自然历史过程.因此,它也自然是我国经 济社会发展必经的一个历史阶段.改革开放以来,我国城镇化进程明显加快,取得显著进展. 截至 2013 年底,按常住人口计算,中国城镇化率达到 53.73%,基本达到世界平均水平.城镇 化已经与工业化、信息化、农业现代化一起,并称为中国的"新四化" . 2013年12月召开的中央城镇化工作会议对城镇化的重要意义做出了深刻阐释, 会议指出, 城镇化是现代化的必由之路.推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径,是推动 区域协调发展的有力支撑,是扩大内需和促进产业升级的重要抓手,对全面建成小康社会、 加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义. 改革开放三十多年来,我国城镇化取得了显著进展,但同时也暴露了不少问题,其中最 主要的问题是传统城镇化以"物"为主体,比如把"圈地造城"当作城镇化的主要任务,而 没有以"人"为核心,由此造成许多社会不平等问题, ,这些问题在某些领域近年来甚至有所 恶化.因此,相对于传统城镇化,新型城镇化就是要以人为本,要推进以人为核心的城镇化. 中央城镇化工作会议特别提出,要把推进农业转移人口市民化作为新型城镇化的首要任务. 推进农业转移人口市民化,就是要促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实 现市民化.对于"市民化" ,可以有多种解读,但我们认为其中最重要的一项内容,就是要让 农业转移人口享有与市民同等的"社会公平保障体系" .经验告诉我们,如果没有一套较为完 善的、保证权利公平、机会公平和规则公平的制度体系,如果社会公平正义原则不能得到有 效的落实,社会经济资源就会更多地向精英阶层流动,弱势群体的利益就会相对受损,社会 结构固化的风险就会增大,阶层间的对立就会加强,进而对社会的稳定与和谐构成直接威胁. 由此可见, "以人为核心"的城镇化,应当是我们所寻求的、真正通往现代化之路的新型城镇 化;而只有建立了社会公平保障体系,才能真正实现"以人为核心"的城镇化. "社会公平保障体系"包含的内容十分广泛,从最广义的理解来看,它涉及公民的政治、 经济、社会、文化等各个领域的公平保障体系.但从中国现实国情和社会关注的重点出发, 在当前和今后一个时期,社会公平保障体系最重要的内容包括"两个体系" :一是基本公共服 务体系(主要包括公共教育、劳动就业服务、医疗卫生、住房保障等) ,二是社会保障体系(主 要包括社会保险、社会救助、社会福利等) .这两个体系的建设和完善,有助于消除民众、特 别是弱势群体精神层面的"剥夺感" 、提升公平正义感、提升维护社会公平正义的能力.基于 这个方面的重要性,我们需要认真研究借鉴世界典型国家和地区的经验,为中国提供改革参 考. 将社会公平保障体系与城镇化联系起来进行研究的文献极少.相关主题的已有文献主要 可以有三类.第一类是对城镇化内涵及意义的解读(如张占斌,2013;宣晓伟,2013;国研 网宏观经济研究部,2013 等) .第二类是已有社会公平保障体系公平正义性的判断和分析(如 安体富、任强,2008;李晋中,2008;郑功成,2009 等) .第三类是对社会公平保障体系某项 具体制度改革与发展的研究,包括国际比较和中国问题研究(如郑功成,2008;中国发展研 究基金会,2009;郑秉文,2011 等) ;也有大量文献进行国际经验研究. 已有研究为我们提供了富有启发的观点:一是明确了支撑新型城镇化的价值理应是公平 正义、全民共享;二是强调经济发展与社会公平保障体系发展应该适度协调;三是城乡和省 际之间的发展不均衡是客观存在,但应该适度,需要辅以制度矫正.但现有的研究还存在着 一些明显的不足:一是文献多为就公平正义性论公平,就城镇化论城镇化,基本上都局限在 各自的专业领域,鲜有对二者关系的分析和讨论,进而难以对未来新型城镇化的推进提供战 略和政策层面的指导;二是对社会公平保障体系的讨论也多为务虚层面的,因为视角大都集 中在具体的某类子制度本身,很难在系统性的层面上提出整体性、互相协调的改革建议;三 是缺乏国别发展进程的比较研究,以前对各国经验为基础的研究较多,但缺乏国别发展历程 的横向比较,缺乏国别发展过程规律的总结和提炼.本文将在以上不足方面寻求突破,将城 镇化作为社会公平保障体系建设的背景,希望在梳理、分析中国城镇化进程中的问题及成因、 比较总结国际历史经验的基础上,为中国新型城镇化及社会公平保障体系建设提供有益的政 策建议. 本文以"城镇化背景下的社会公平保障体系建设"为主题,重点探讨该领域的国际经验 及对中国的启示.具体分为四个部分,第一部分是引言,第二部分是对中国问题的分析,第 三部分是国际经验及对中国的启示,第四部分是结论与政策建议. 二、中国城镇化及社会公平保障体系的建设:问题与成因 改革开放三十多年来,中国城镇化的速度是非常迅速的.1978 年,中国城镇人口约 1.7 亿人,占比 17.9%;到2013 年,这一比重已经提高到了 53.73%1 ;特别是从 1997 年前后开始, 我国的农村人口规模开始逐步递减,城镇化步伐进一步加快.从国际上看,英美等发达国家 的城镇人口比重从 20%提高到 50%,大约用了 100 年,而我们完成这个过程只用了大约 30 年 的时间.在这个空前的历史过程中,我们取得了很多成就,也出现了诸多问题,这其中有发 展阶段的原因,但更大程度上可以归结为传统城镇化模式下社会公平保障体系发展的滞后. (一)传统城镇化的历程与内在逻辑 近30 多年来,传统城镇化的快速推进主要得益于改革开放的历史进程.始于农村、以家 庭联产承包责任制为标志的改革提高了生产效率,使得农业和农村经济获得了空前的跨越式 增长,粮食和各种农副产品产量大幅度提高,为城镇化的推进创造了极为有利的物质基础; 而农村富余劳动力也从旧体制下解放了出来,从发展多种经营、创办小作坊、小企业起步, 开始离开土地务工经商,为小城镇发展创造了有利条件.2 从某种意义上讲,传统城镇化也是 "自下"开始的. 但是,在1984 年通过《中共中央关于经济体制改革的决定》 、特别是 1992 年通过《中共 中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》后,经济体制改革的重心快速转移到 城市,进程显著加快,进而导致传统城镇化过程的动力发生重大转变:城市经济体制改革显 著增强了城市发展活力,特别是沿海发达地区和城市的发展,不仅迅速解决了本地富余劳动 力就业的问题,而且出现劳动力资源短缺的问题,吸引大量农民离开本土本行、进城务工; 而随着时间的推移,工业化、城镇化战略逐渐成为国家重点发展战略之一,政府有意识地逐 渐放松对农村人口流动的管制,放宽中小城市、小城镇特别是县城与中心镇落户条件,农村 人口有条件地进入城镇成为现实,全国城镇建设步伐进一步加快,进入 21 世纪以后的十几年 中,更是一直保持了这种快速增长的势头(如图 1) .总体来看,传统城镇化是在国家实施工 业化战略的背景下,由政府主导、统一部署、 "自上而下"整体推动的. 1 按城镇常住人口统计.数据来源: 《2013 中国统计年鉴》 ; 《2013 年国民经济和社会发展统计公报》 . 2 相伴随的,上山下乡运动正式结束,近2千万知识青年中的大多数都返回了原本居住城市,并继续发展 学业或工作,使城镇人口、特别是大城市人口快速增长. 图1改革开放以来中国的城镇化情况 数据来源: 《2013 中国统计年鉴》 ; 《2013 年国民经济和社会发展统计公报》 .按常住人口口径统计. (二)社会公平保障体系建设的滞后 既然传统城镇化不是市场经济自发演化的结果,这个过程也就不会自发地形成各主体利 益关系的调节机制;既然传统城镇化是中央指令机制指引塑造的,政府就有责任提供旨在维 护社会公平正义的、调整各主体关系的制度安排,以实现协调发展.但不容否认的是,在过 去很长一段时期里,虽然我们在理论上和正式文件中从未忽视过维护社会公平正义的重要性, 但是在事实的战略布局上却轻视了这一点,长期优先追求经济整体上的快速增长,甚至一度 片面地将"公平正义"和"效率"直接对立起来,将社会公平保障体系看作是提升经济效率 的"配套措施"而非经济社会发展的本源目标之一,导致我国社会公平保障体系发展滞后, 这表现在以下几个方面: 首先,基本公共服务制度城乡二元化.虽然科学发展观高度强调统筹城乡协调发展,但 长期以来,在社会保障、基础设施、环境卫生等方面依然呈现城乡二元格局,特别是在政策 制定过程中,普遍遵循的理论前提是,土地为农民提供了相应的社会保障,国家就可以不负 担或者少负担相应的基本公共服务责任.例如,在基础设施及环境保护方面,城市提供了更 多更好的公路、厕所、垃圾处理站、供水及排水工程等,基本公共服务部门中工作人员、设备、设施配置在数量和质量上都比农村高.由于就业和户籍管理制度僵化,社会权利覆盖不 均,城市承载能力有限,人口城镇化显著滞后于土地城镇化,大量农民工"进了城"却未"市 民化"3 ,他们在城镇就业、教育等方面的权益没有得到妥善的保护, "农民工二代"固化的趋 势已经显现. 其次,公共服务的财政供给区域间不均衡.在工业化战略导向之下,对农业和农村的低 投入造成了农业部门的衰退和农村生活环境的恶化,农村基本公共服务供给长期不足.近年 来,地方财政支出比重逐年提高,并重点向基础教育、社会保障、公共卫生、环境保护等基 本公共服务部门倾斜.4 但因各地财政能力不均,增加了地方供给基本公共服务的难度,以至 3 根据第六次人口普查结果显示,2010 年全国按城镇常住人口口径统计的城镇化率为 50.3%,而按非农业 户口人口口径统计的城镇化率仅有 28.0%.两个指标之间的差异反映出城镇中农业转移人口市民化程度偏 低,人口城镇化显著滞后于土地城镇化. 4 2011 年,地方财政支出占总财政支出的比重为 84.9%,而在教育(93.9%) 、社会保障和就业(95.5%) 、 医疗卫生(98.9%) 、环境保护(97.2%) 、农林水事务(95.8%)等各类项目中占比均显著高于总体水平. 于公共服务供给区域不均衡. 再次,行政权力失范加剧不公.在农村就地城镇化的过程中,城镇、城市的设置、规划、 建设选址、土地功能的改变、基础设施的建设、改造拆迁等事务的决策权,皆归于政府,还 有人口控制、户籍管理等强势措施从旁配合,行政"命令" 、 "控制"的印记十分明显;与此 同时,因为法制的不健全和权力制衡机制的缺位,行政权力没有得到有效的控制和监督,导 致政府机构及其相关代理人的设租和寻租活动、使分享机会主义行为的利益主体多元化,一 方面造成对土地资源的低效利用以及对土地财政和房地产的过度依赖,另一方面也使土地征 用中安置补偿不合理、不合法、不到位、征地手续不健全等问题十分突出,农民的土地权利 没有得到妥善维护,纠纷冲突频发. 最后,也是更值得深思的是,由中国丰富的劳动力禀赋决定,农村之所以能提供大量的 剩余劳动力,主要原因并不是农业生产率和规模化程度的大幅提高,农业现代化甚至并未能 与城镇化同步推进且滞后于城镇化.在某种程度上, 城镇化成了实现经济社会发展的中间 "目标" ,而农村要怎样发展、农民需要什么,则成了附属考虑,这实际上是将农村、农民置于不 公平的起点上,他们并没有获得可以有效平等参与经济建设所需的社会资源.总体来看,在 传统城镇化的过程中,因为社会公平保障体系建设的滞后,结果显失公平.一个显著的例证 就是,从2000 年到 2010 年,大量农村人口进入城镇、但同时仍然保留农业户籍,以致其无 法享受附着在城镇户籍上的各项社会权利,城镇常住人口与非农业户籍人口的比值从 1.46 提 高到 1.80,不公平状况伴随城镇化的快速推进而显著加剧.5 表2显示了教育、健康和住房等三个子领域的社会剥夺(social deprivation)程度.数据 显示,近十多年来,城乡居民的受教育情况得到了普遍改善,对义务教育的教育普及程度明 显提高,城乡差距却有所放大.城镇健康指标持续显著优于农村,只是二者的差距大幅收窄6 ; 可值得关注的是, 从孕产妇死因构成来看, 农村产妇因妊高症致死的比例在 2010 年为 14.2%, 大大超出城镇水平(6.3%)7 ,直接反映出农村孕产妇保健工作的薄弱,也从侧面印证了农村 基层医疗服务薄弱的印象.此外,从住房剥夺情况来看,城乡之间的差异也在日趋扩大.8 表2中国的社会公平正义性:社会剥夺视角 年份 城镇 农村 农村/城镇 城镇 农村 农村/城镇城镇 农村 农村/城镇教育剥 夺 未上学比例 a 未完成义务教育比例 b 未接受高等教育比例 c 2000 4.71% 9.56% 2.03 26.65% 55.92% 2.10 89.82% 99.40% 1.11 2010 2.84% 7.25% 2.55 18.94% 40.21% 2.12 83.93% 97.72% 1.16 健康剥 夺 新生儿死亡率 5 岁以下儿童死亡率 孕产妇死亡率 2000 9.50‰ 25.80‰ 2.72 13.80‰ 45.70‰ 3.31 29.30/10 万69.60/10 万2.38 2010 4.10‰ 10.00‰ 2.44 7.30‰ 20.10‰ 2.75 29.70/10 万30.10/10 万1.01 住房剥 夺 住房内无厨房比例 住房内无洗澡设施比例 住房内无厕所比例 2000 12.70% 17.26% 1.36 54.11% 86.14% 1.59 14.63% 29.59% 2.02 数据来源: 《2012 中国统计年鉴》 . 5 根据第五次、第六次人口普查数据计算得出. 6 差距收窄的主要原因可能是社会经济水平的整体提高. 7 数据来源: 《2011 卫生统计年鉴》 . 8 需要指出的是,衡量社会剥夺程度的另一个重要指标是就业剥夺指标.虽然我们缺乏可靠的数据来给出 具体的度量值,但公认的事实是,中国的劳动力市场制度还不健全,地区内部和地区之间劳动力市场存在 分割,就业机会往往视劳动者户口、收入和社会地位不同而异,缺乏家庭背景或社会关系的劳动者在寻求 体面工作时居于劣势.由于社会权益缺乏可携带性,正规部门和非正规部门、民营企业和公共部门之间存 在工资和福利(包括社会保障权益)差距,这些因素都加剧了劳动力市场的分割. 2010 9.97% 20.89% 2.09 28.20% 63.62% 2.26 15.63% 39.84% 2.55 数据来源: 《2011 中国卫生统计年鉴》 ; 《2012 中国统计年鉴》 ; 《2012 年国民经济和社会发展统计公报》 ;第五、第六次人口普查. a 6 岁以上人口未上学比例; b 20 岁以上人口受教育程度为小学及以下人口的比重; c 25 岁以上人口受教育程度为高中及以下人口的比重. (三)新型城镇化对社会公平保障体系建设的要求 要实现新型城镇化,必须彻底摆脱传统城镇化的模式和思路,突破原有的观念、制度和 利益格局,要特别关注城镇化的模式、推进路径和相关制度的建设,是不是有利于实现包容 性发展,是不是有利于城镇不同主体的发展权利均等化.近年来,随着传统城镇化的弊端不 断显现,各级政府一直在致力于推进社会保障制度改革、社区建设、财政向"三农"方面的 倾斜等,但这些安排大都只是停留在事后补救的层面上,而没有形成一整套系统性的制度安 排、以保证从根本上扭转这些不公平的现象,也没有实质性地扭转行政权力失范的现象.所以,在推进新型城镇化的过程中,我们必须在价值理念上和制度设计的指导思想上高度关注 公平正义性,形成一套系统的解决方案,建立一套合理健全的、与城镇化协同发展的、以基 本公共服务和社会保障为核心的社会公平保障体系.如果社会公平保障体系建设依然相对滞 后,所谓的新型城镇化就只能是"换汤不换药" . 在当前的中国,基于现实的问题和挑战,社会公平正义至少包括三重含义9 : (1)权利公 平,这是公平的内在要求,它体现的是全体社会成员在参与各项社会活动方面享有平等的资 格. (2)机会公平,也称为起点公平,是公平的前提和基础,要求社会提供的生存、发展、 享受的机会对于每一个社会成员都是均等的. (3)规则公平,即过程、程序公平,是实现公 平的必要条件和保障,要求公民参与经济、政治和社会等各项活动的过程应该公开透明,不 允许某些人通过对过程的控制而牟取不正当利益. 对于社会公平保障体系而言,上述社会公平正义的内涵对其提出的要求是:第一,改变 在基本公共服务权利等方面的不均等,确保所有人享有均等机会;同时还必须注重加强对服 务提供者的问责,确保服务的数量和质量.第二,帮助家庭更好地管理就业、健康以及年龄 相关风险,建立完善的社会保障体系,确保基本的安全需求.考虑到中国目前的社会结构, 先赋身份对社会地位仍然存有显著影响,致使个人对其所处的社会经济环境和物理环境等因 素的控制力较弱,社会经济状态越差的个人越有可能因为无力改变其所处环境而陷入贫困陷 阱,社会公平保障体系的设计与建设还必须更为关注必要的再分配性和"普惠性"特征. 三、国际经验及其对中国的启示 纵观世界,各个国家都面临着如何在城镇化进程中通过系统的制度建设来维护社会公平 正义的问题,其中也有很多国家在多年的发展过程中建立完善起了自己的社会公平保障体系. 对国际经验的比较研究,能够给我国城镇化背景下的社会公平保障体系的建设以有益的启示. (一)城镇化模式与路径的国际比较 国际经验表明,城镇化的内核通常包括三个方面:第一,经济产业结构中非农产业的比 9 这在党的十八大报告中有清晰的阐释. 重增加并向城镇聚集;第二,农业劳动力向非农业劳动力转变;第三,农村人口向城镇聚集. 由于各国推进城镇化的经济基础、资源禀赋、经济制度、技术条件、社会力量格局、外部环 境等因素有广泛差异,其完成城镇化历史过程的模式与路径也不尽相同.以欧美为代表的发 达国家的城镇化,是在工业化的发展过程中同步完成的,一般均在二战之前实现,同时也在 这个过程中建立起了较为完善的社会公平保障体系.而发展中国家的城镇化大多是在二战之 后进行的.由于可以利用后发优势,这些国家大都采用了超越式发展战略,往往出现城镇化 与工业化、乃至农业现代化不同步的现象,社会公平保障体系往往没有同步推进.从这个意 义上,我们可以将世界范围内的城镇化模式划分为"同步型"和"非同步型"两种. 同步型的典型代表是西欧和美国.从其历史来看,城镇化三方面的转变是"自下而上" 式的,即伴随技术进步和农业劳动生产率的提高,农村出现剩余劳动力并被新兴的非农产业 吸收,从而通过市场对资源的优化配置实现了城镇化的自然"结果" .在这些国家,工业革命 发生之前便已基本确立了市场经济制度,具备了保护财产和合同的法律体系,对政府行为做 出了较为清晰的界定,城镇化主要是通过市场化手段、 "自下而上"进行的;同时,在政策支 持和法律保护之下,还逐步形成了比较完整的指导农业和农村发展的法律体系,加强农业基 础设施建设,农业现代化也同步推进.10 在西欧和美国,城镇化的进度相对较为缓慢,城镇人 口比重从 20%提高到 50%,大约用了 100 年左右的时间,其大中小城市发展相对较为协调, 城乡差距也较小,社会公平保障体系也在同步建立完善.数据显示,到2011 年,欧元区国家 城镇人口比例为 76%(高收入国家该比例为 80%) ,在百万人口以上城市聚集的人口比重为 18%(1990 年也是 18%) ,2010 年城乡先进卫生设施的覆盖率均高达 100%(1990 年该指标城 乡值分别为 100%和99%) .11 非同步型的典型代表是拉美国家.由于二战后拉美国家实施"进口替代"战略,资本密 集型企业在政府保护下迅速发展,而农业现代化则相对滞后,以致城乡二元分化态势明显, 城市更为优越的社会经济条件吸引农村人口向城市、 特别是大城市大量转移. 据统计, 到1990 年,拉美及加勒比海地区城镇人口占比为 70%,百万人口以上城市居住的人口比重为 32%, 均显著高于同期世界平均水平 43%和17%;而当年高收入国家的城镇化水平也只是 74%(欧 元区为 71%) .12 由于拉美国家的城镇人口比重在短时期内快速提高,社会公平保障体系未能 与城镇化同步推进,许多人生活在贫困线下,13 这些都构成了威胁社会稳定的重要风险源,致 使拉美城镇化进程充满"无序"和"混乱" ,14 进入了社会问题突出、经济发展缓慢的城镇化 陷阱.联合国发布的《拉美 2013-2014 人权报告》显示,2000 至2010 年间,拉美地区的谋杀 率增长了 11%,抢劫案发率在过去 25 年间增长了两倍.15 可以说,各国城镇化推进初期都会出现要素和资本向城镇的集聚,这一方面会给城镇的 基本公共服务体系带来巨大压力,造成交通拥挤、基础设施不足、环境污染等问题;另一方 面也因为农村的土地、资本和劳动力等要素流失,给农村经济社会发展带来严峻挑战.相对 10 例如,美国 1862 年就通过并颁布了《宅地法》 ,移民只要交 10 美元手续费,便可占用不超过 160 英亩的 荒地,且耕作 5 年后即成为自己的财产,从此确立了美国家庭农场经营的基本形式;1840 年以后,播种机、 脱粒机、饲草收割机、联合收割机、翻耕播种联合机等相继开始进行商业性生产,农业生产机械化快速推 进. 11 数据来源:The World Bank, World Development Indicators 2013. 12 由于城市社会生活条件相对更为优越,也进一步增加了城市的吸引力,2011 年,拉美及加勒比海地区城 镇人口比重进一步提高到了 79%.数据来源:The World Bank, World Development Indicators 2013. 13 到2012 年,拉美及加勒比海地区仍有 11.3%的人口生活在极度贫困状态(其中农村极度贫困人口比例为 28.2%) ,有28.3%的人口生活在贫困之中(其中农村贫困人口比例为 48.6%) .数据来源:United Nations, Statistical Yearbook for Latin America and the Caribbean 2013. 14 孙鸿志, 《拉美城镇化及其对我国的启示》 , 《财贸经济》 ,2007 年第 12 期. 15 数据来源:United Nations Development Programme (UNDP), Regional Human Development Report 2013-2014, "CITIZEN SECURITY WITH A HUMAN FACE: Evidence and Proposals for Latin America", Nov. 2013. 于同步型国家,非同步型国家面临的前述问题更为突出,其应对手段也更为有限.各国能否 快速走出城镇化"陷阱" ,关键是能否顺利地通过城镇发展的"吸纳"和"辐射"作用、以及 农业现代化等途径,实现城乡一体化发展,而社会公平保障体系正是其制度保障.事实上, 从以下的分析中我们可以看到,同步型国家城镇化的历史,也正是其建立和完善社会公平保 障体系的历史. (二)同步型国家的社会公平保障体系建设 在同步型国家中,社会公平保障体系建设最为典型的代表国家,当属工业革命的策源地 英国、社会保险的发源地德国和未经历过传统农业社会阶段的移民国家美国.从政府在社会 公平保障体系中的角色定位来看,三个国家各有特点,其道路有显著差异. 1、政府充当主动行为者的英国式道路 在英国,由于很早便确立了以国王为中心的中央集权制统治形式,并滋生出父权主义, 使得统治者以至国家对臣民负有道义责任的思想已渗透到社会各阶层的意识当中.作为工业 革命的策源地,在漫长的资本主义萌芽和发展时期,因圈地运动而出现的大量流民以及因社 会结构分化的加剧严重地威胁到社会秩序,所以早在 1601 年伊丽莎白一世在位时期,英国就 颁布了《济贫法》 ,表明政府开始以积极作为的方式、以立法为制度保证介入福利领域,干预 由工业化和城镇化可能带来的贫困问题.伴随城镇化的推进,英国济贫法体系也历经修订和 演变,到20 世纪初,致力于社会改革的英国思想家和政治家认为,政府有适当的职能、甚至 有义务去解除社会所有阶级的紧张与痛苦.正是这种济贫传统,使得英国在社会公平保障体 系的建设过程中,政府一直充当着主动行为者.直至二战后,在《社会保险和相关服务》 (即 "贝弗里奇报告" )的基础上,英国建立了以社会保险、免费医疗等为主要措施的社会公平保 障体系,以消除贫困、疾病、肮脏、无知和懒惰等五大社会弊病,建成了世界上第一个"福 利国家" ,其规划者、执行者都由政府充当.16 2、政府充当协调者的德国式道路 德国的工业化和城镇化是在欧洲工业化潮流由西向东的冲击下、由旧的封建主义生产关 系代表容克(Junker)地主阶级进行自上而下的具有资产阶级性质的改革逐渐实现的.1883 年德意志帝国议会通过《疾病保险法》 、建立世界上第一套社会保险制度之时,德国的工业化 水平还远远落后于英国等先驱国家17 ,对现代化的保险制度需求不如当时的英国高涨.然而, 容克阶级为了保持自己的垄断统治地位、希望压制资产阶级的参政欲望、削弱和打击资产阶 级在政治上的要求,争取对劳动阶级的影响力;而竭力争取政治权力的资产阶级,也希望能 够取得劳动阶级的合作,因此在工人中发起了以自助为特征的工人合作社运动.为了求得阶 级合作、解决工业化和阶级分裂造成的社会冲突,政府承担了阶级调和的角色,建立了现代 社会保险制度以实现阶级合作.作为德国社会公平保障体系的核心,其社会保险以政府、劳 工组织、雇主组织三方的合作为主要内容,政府充当立法者和监管者,各保险基金享有高度 16 需要指出的是,英国式道路对一些欧洲国家、特别是斯堪的纳维亚国家产生了深刻的影响.这些国家以 "公平"作为首要价值观念,确立了福利普遍性和保障全面性原则,对全体国民实行全面保障,国家作为 直接责任主体承担保障全民的义务和责任.随着高福利制度弊病的暴露,各福利国家都进行了不同程度的 福利制度改革,包括市场化改革. 17 仅以城镇化比率衡量(规模达 1 万人的城市人口占总人口的比重) ,1890 年,德国的这一比率为 28.2%, 而英格兰和威尔士的这一比率为 61.9%.数据来源:安格斯·麦迪森著,伍晓鹰、许宪春、叶燕斐、施发 启译, 《世界经济千年史》 ,北京大学出版社,2003 年版,第246 页. 的自治权.德国式道路强调基本公共服务责任在国家、雇主和个人之间进行合理分配和权利 与义务的有机结合,致力于使国家、社会与市场三者结成伙伴式合作关系. 3、政府充当补缺者的美国式道路 美国是近代才形成的移民国家,与其他欧洲发达国家不同,它不存在传统的农业社会, 而是直接从农耕社会转变为工业化、现代化的追赶者.由于民众对个体自由和平等的信仰与 渴望,政府的权力一直受到严格的限制和约束,在整个城镇化、工业化的过程中,政府所做 的就是在市场失灵的领域进行适度的干预,承担"补缺"的角色.在"镀金时代" ,自由放任 主义和社会达尔文主义盛行,在保护性的关税率、宽大的公司法以及简便的税收政策等制度 的支持下,经济快速发展,但劳资关系紧张、分配不均、社会保障体系缺位等问题也快速暴 露出来,此时政府的干预更多仍是在基础教育、环境保护等基本公共服务方面,推动变革的 主要是自发性的全民参与的社会运动.直到 20 世纪 30 年代,为了解决大萧条带来的各类问 题,美国开始了以加大政府干预为主要特征的新政时,才明确指出政府有必要协助建立现代 社会人身风险保障体系,并由此开始逐步建立社会保障制度;到1960 年代,美国第三十六任 总统林登·约翰逊提出"伟大社会"计划,在教育、医疗、环境保护、住房、反贫困和民权 等方面签署了多项法案,扩大了美国政府对社会福利所承担的义务,使社会公平保障体系发 展到了一个新的高度.但即便如此,美国的社会公平保障体系仍然高度强调市场机制的基础 性作用,政府通过"查漏补缺"和"兜底"的途径实现基本公共服务的均等化;就是在政府 主导建立的社会保障项目中,也强调对市场机制的利用,大多通过政府购买服务的方式,在 供给领域引入竞争和激励机制. (三)非同步型国家的社会公平保障体系建设 作为非同步型国家的典型代表,拉美国家的贫困问题和财产分配、消费、教育等方面的 不平等问题一直十分突出.2002 年,拉美及加勒比海地区人口中最富有的 10%占有 43%的国 民收入(英、德、美的相应指标分别为 28.5%、22.1%和29.9%) ,最贫困的 10%只占有国民收 入的 1.0%(英、德、美的相应指标分别为 2.1%、3.2%和1.9%) ,有19.3%的人口生活在极度 贫困状态(其中农村极度贫困人口比例为 38.4%) ,有43.9%的人口生活在贫困之中(其中农 村贫困人口比例为 62.4%) ,基尼系数高达 0.547.18 一个值得深思的现象是,拉美国家早在 20 世纪二三十年代就开始建立社会保险制度,并在 90 年代以来开展多种反贫困计划,但社会两 极化的态势依然十分明显,最重要的原因之一就是社会公平保障体系未能与城镇化协同发展. 第一,政府没有明确的、引导社会公平保障体系发展的制度目标.拉美国家的传统社会 是在殖民地时期形成的,其社会结构是一种等级森严的、极不公正的金字塔结构,即便是在 拉美国家独立之后,只是由土生白人地产主取代了殖民统治者,其他社会阶层的地位并未发 生变化,甚至在奴隶制被废除之后,黑人奴隶的社会经济地位也没有得到明显的改善.由于 殖民主义传统,人们对发展社会保护体系的社会认同十分薄弱,对政府应该在社会公平保障 体系中扮演的角色和职能并没有达成社会共识;也正是因为社会公平保障体系的发展缺乏社 会共识基础,在政局更迭或经济动荡时,社会政策的连续性还会受到直接威胁,制度取向会 因当政者的偏好和意志为转移.一个突出的例证就是,拉美农业现代化选择了所谓"技术变 革"道路,主要是在保持大地产制度的前提下,通过农业机械化、化学化、绿色革命等来改 变传统农业的经营形式.在这种背景下,中小农户因土地资源被高度垄断而失去发展空间, 大批农村劳动力被快速地从现代农业部门排挤出来,造成由农村向城市自发的迁移潮.拉美 18 数据来源:United Nations, Statistical Yearbook for Latin America and the Caribbean 2013;World Bank. 各国政府不但对城市提供就业的能力缺乏科学的预计,还把这种自发的移民视为缓解农村地 区社会矛盾的一种有效渠道,未能实施恰当的就业政策,致使大量无法就业的劳动力只能从 事各类自谋生计的传统服务业,即所谓的"非正规就业" .据统计,1990 年拉美国家城市非正 规就业比例高达 42.8%,并连续上升至 2003 年的 47.4%,19 这种上升态势跟上世纪 90 年代后 新自由主义的经济改革有直接关系. 第二,社会公平保障体系以覆盖正规就业人口的社会保险制度为重心,其他制度没有协 调发展.从国际经验来看,社会保险制度是社会保障制度的核心部分,从而也是社会公平保 障体系的重要支柱.但是拉美国家的社会环境特殊,以社会保险为重心反而加剧了社会不公. 从社会保障体系来看,因为大量人口是非正规就业人口,从而不能被社会保险制度覆盖,进 而导致社会保障体系普惠性很低.例如,拉美各国养老保险缴费人口占劳动人口比例在 8.1% 至83.5%之间波动,平均值仅为 39.5%.20 而从上世纪 80 年代起,以智利的养老金私有化改革 为起点,拉美国家开展了以"新自由主义"为导向的社保体制改革,倡导将市场机制引入养 老基金管理,将一些原来由政府运作的社会保险项目民营化,特别是普遍推行确定缴费型的 个人账户养老金计划,这种改革增加了制度的可持续性,但同时却进一步削弱了社会保障体 系的再分配功能,以至于社保覆盖面难以扩大、甚至出现萎缩的现象. 表32012 年拉美及加勒比海地区国家不同收入群组分年龄段的入学比率(%) 国家 最贫困的五等分位组 最富裕的五等分位组 7-12 岁13-19 岁20-24 岁7-12 岁13-19 岁20-24 岁 阿根廷 98.5 77.4 31.6 98.9 90.2 51 玻利维亚 97.3 76.9 29.5 99.5 80.9 48.3 巴西 98.6 78.4 14.5 99.8 84.2 43.5 智利 99.4 81.1 27.1 98.8 87.5 65.5 哥伦比亚 95.3 69.5 10.9 96.6 81.3 44.2 哥斯达黎加 98.6 72.5 27.3 100 92.7 62.9 厄瓜多尔 97.4 76 26.5 99.6 88.2 48.8 萨尔瓦多 94.4 59.5 6.3 99.5 83.5 41.9 危地马拉 84.4 41.8 3.5 97.4 76.1 34.4 洪都拉斯 92.2 34.7 5 93.1 71.8 37.6 墨西哥 97.2 57.8 6.9 99.5 82 42.2 尼加拉瓜 86.2 51.7 15.4 94.2 69.9 34.9 巴拿马 98 67.8 11.6 98.9 90 40 巴拉圭 97.2 68.7 9.1 100 84.9 52.2 秘鲁 82 61.8 13.5 90.6 70.1 41.3 多明尼加共和国 97.7 83.1 33.3 99 80.5 40.5 乌拉圭 98.6 64.7 9.8 99.6 92.8 66.9 委内瑞拉 97.9 75 34.4 98.9 81.1 47.6 数据来源: United Nations, Statistical Yearbook for Latin America and the Caribbean 2013. 从基本公共服务体系来看,军政统治、政府更迭、社会冲突、政党轮流上台等使拉美的 社会环境一直较不稳定,各种社会政策成为各届当政者对不同利益群体、特别是优势群体的 19 数据来源:张勇, 《拉美非正规就业及其应对政策》 , 《拉丁美洲研究》 ,2009 年12 月. 20 数据来源:World Bank HDNSP pensions database.统计年份为所涉国家掌握的最新数据,大多为 2008、 2009 或2010 年数据,个别国家因数据缺失,为2002、2004 或2005 年数据. 优惠或承诺,缺乏整体性的战略筹划,以至于社会开支增长,弱势群体却相对受损.例如, 由于贫民窟等非正规住宅不在市政和相关部门规划之中,城市政府没有意愿去提供相应的公 共服务,很少在这些居住区内进行基本建设投资,居民无法享受均等化的医疗卫生、教育、 道路、供水供电等公共设施及公共服务.再以公共教育为例,拉美国家在满足贫困儿童生活、 学习的需要和条件方面一直缺乏有效的支持性政策,导致教育机会不均和教育质量差异,贫 困儿童往往只能进入教学条件差、质量低的公立学校接受教育.直到 1990 年, 智利政府在教 育政策中首次提出了"在资源或机会分配中使处于不利地位者得到优惠待遇的积极区别对 待" ,拉美国家才纷纷开始为社会下层贫困儿童就读的学校提供更多教育资源21 ,但与此同时, 高等学校得到的资源也在增加,贫富人口之间的高等教育入学率的差异十分显著(参见表 3) , 这些问题进一步导致社会阶层固化、社会分化严重. (四)国际经验对中国的的启示 在审视国际经验的基础上我们可以发现,社会公平保障体系对于减轻社会张力、缓解社 会冲突、纾解贫困、合理引导劳动力流动等,都具有十分特殊的意义.各国的实践对于中国 问题也极富启示意义: 第一,社会公平保障体系建设应与城镇化同步推进.国际经验、特别是拉美地区国家的 经验告诉我们,在推进城镇化、特别是"自上而下"推进城镇化的过程中,如果社会公平保 障体系未能协同发展,就会加剧两极分化、加剧社会不公,进而危害到社会稳定和经济的健 康可持续发展;一旦陷入"中等收入陷阱" ,纠偏的社会成本就会极高. 第二,要处理好市场和政府的关系.在城镇化和社会公平保障体系建设过程中,一方面, 要坚持使市场在资源配置中起决定性作用,不能靠行政命令拔苗助长.在城镇化过程中,劳 动力从农村向城镇的转移、人口在城镇的集聚,本质上是一个不以人意志为转移的经济过程, 需要市场在资源配置中起决定作用.同步型国家的经验表明,市场发挥资源配置的决定性作 用,有利于农业现代化和工业化同步推进,也有利于社会公平保障体系建设的同步推进;另 一方面,又要更好发挥政府作用,加强政府在建立社会公平保障体系等方面的职能,为城镇 化保驾护航.政府应当在减少由市场无序和失调带来的成本、促进劳动力的合理有序流动和 产业结构优化等方面发挥积极的作用.社会公平保障体系作为社会保护带的重要内容,是政 府发挥其积极干预作用的关键媒介,而政府所持的立场,则直接影响社会公平保障体系的建 设进程和模式,包括财权事权的分配、供给主体选择等. "非同步型国家"的实践表明,由于 城镇化往往是"自上而下"推进的,其社会力量发育有限,更需要政府采取积极的态度、主 动筹划和推进社会公平保障体系的建设,将城镇化的社会成本降到最低限度.特别值得关注 的是,城镇化意味着土地用途的转换和生产就业结构的转变,往往要求农业用地的分散经营 要向规模经营转变,非农业用地要从数量上的扩张向使用效率上的提高转型,这需要土地流 转机制的改革和流转收益的分配制度同步改革.拉美国家土地制度改革的失败,是导致大量 中小农户成为非正规就业大军的主要原因. 第三, "立法先行"具有特殊意义.同步型国家在社会公平保障体系建设过程中,大都是 "立法先行"的,即现有基本公共服务均等化和社会保障制度建设的相关立法,而后才在制 度保障之下有相应的具体实践.由于法律制定一般需要经过一个审慎的、公开的决策过程, 立法先行实际表明了国家在建立社会公平保障体系时审慎而负责任的态度,同时能在立法中 体现大多数国民的意愿.正因为此, "立法先行"意味着: (1)虽然政府直接掌握公权、控制 公共资源,在很多情况下也被认为负有提供社会保护的责任,但它也只是责任承担者之一, 企业、社会组织与个人都承担相应的责任,并享有自己的发言权甚至选择权.只有各方的意 21 参见:赵丽红, 《拉美教育——社会不公原因探析》 , 《拉丁美洲研究》 ,2008 年8月. 志都得到合理的体现,社会公平保障体系才能沿着公平的、法制化的轨道正常发展. (2)必 须就社会公平保障体系的重要性、特征和内容形成社会认同,对政府应该在社会公平保障体 系中扮演的角色和职能达成社会共识,从而保证连续性,并防止特权主义的滋生. 第四,对公平的追求不等于可以忽视效率.毫无疑问,社会公平保障体系建设的首要目 标是维护社会公平正义,而如前所述,只有符合社会公平正义要求的机制才真正有利于提高 和维护资源的配置效率和劳动效率.但这并不意味着社会公平保障体系的建设不需要关注效 率问题.任何一套社会公平保障体系,都希望以尽可能低的交易成本,最大限度地提升社会 的公平性,一方面要促进有限经济资源的有效利用、避免经济主体行为的扭曲,另一方面, 整套体系还应该能够针对人口机构、经济发展水平、经济结构和社会结构等变化做出相应的 调整,从而实现动态效率.为了实现效率目标,很多发达国家都试图打破政府在供给领域的 垄断地位,创新公共服务和社会保障供给机制和评价机制,推进公私合作(PPP) ,这为我们 提供了许多有益的经验. 四、结论与政策建议 本文的分析表明,在过去三十多年中,因为社会公平保障体系发展的滞后及发展阶段性 等原因,传统城镇化进程的结果显失公平.站在新型城镇化的起点上,我们必须对过去的经 验和教训有足够清醒并且充分的认识.鉴于中国目前社会公平的现状以及未来经济社会发展 的要求,我们特别需要建设完善社会公平保障体系,为新型城镇化保驾护航;从另一个角度 而言,如果社会公平保障体系建设不能取得突破性的进展,新型城镇化不妨放得缓慢一些. 首先,必须用全局性、预见性的眼光,主动对社会公平保障体系建设做出战略部署.社 会公平保障体系建设滞后产生的各种社会公平问题,业已引起各界的关注,如果不能消除旧 有体制的根本性缺陷,如果没有一整套系统性的制度安排保证从根本上扭转社会不公平的现 象,那么,我们充其量只是在对过去已经形成的不公平加以纠正,在强大的制度惯性之下, 可能收效甚微,而所谓权利公平、机会公平、规则公平实际上也失去了根基.因此,我们特 别需要根据公平正义原则来建设或改造事关公民基本经济社会权益的制度安排,包括推进政 府职能转变,积极地去化解矛盾. 其次,尽快打破社会公平保障体系身份分割、区域分割的不公平格局.这需要政府采取 积极主动的立场,加强顶层设计和协调,推动体制改革,在框架性的层面上保证实现社会公 平.一方面,要结合户籍管理制度改革和农村土地制度改革,逐步将基本公共服务和社会保 障各项法律法规政策与户籍属性剥离开来;另一方面,则需要统筹空间布局,加大中央财政 转移支付力度,制定实施城乡统一的基本公共服务设施配置和建设标准.在这个过程中,需 要特别关注"立法先行" ,决策过程要力求审慎、公开,动员各界的力量、体现各方意愿,以 确保程序正义和规则公平. 再次,创新运行机制、提高运行效率.从政治伦理的角度看,推动社会公平保障体系建 设是政府的基本职责,政府的介入可以促成整个社会的妥协和合作,特别可以维护弱势群体 的权益.在此方面,政府拥有得天独厚的优势.但应该注意到,政府具有内在的激励机制缺 陷,容易导致较低的运作效率.总结和借鉴他国经验教训,我国在社会公平保障体系建设中, 需要前瞻性地鼓励和支持市场力量的参与,形成政府、各种社会主体以及市场主体共同参与 的供给格局,力争制度设计和改革发展中实现公平与效率的协调统一,避免先期追求公平, 后期提高效率的"二次改革" ,尽可能地保持制度的稳定性和可持续性.当然,要想实现预期 目标,必须有完善的评估与问责制度(对象包括公共和私人部门的供给者)作为支撑. 参考文献 安体富、 任强, 《中国公共服务均等化水平指标体系的构建——基于地区差别视角的量化分析》 , 《财贸经济》 , 2008 年第 6 期. 国研网宏观经济研究部, 《探索新型城镇化建设》 ,国研网《宏观经济》月度分析报告,2013 年1月. 李晋中, 《对制约公共服务均等化因素的分析》 , 《财政研究》 ,2008 年第 1 期. 林卡, 《收入差距和社会公正:拉美国家社会保障体系的发展及其经验》 , 《社会科学》 ,2011 年第 10 期. 刘伟, 《突破"中等收入陷阱"的关键在于转变发展方式》 , 《上海行政学院学报》 ,2011 年第 1 期. 孙鸿志, 《拉美城镇化及其对我国的启示》 , 《财贸经济》 ,2007 年第 12 期. 孙祁祥等, 《以社会公平保障体系为新型城镇化保驾护航》 , 《建立社会公平保障体系与经济社会发展-北大 赛瑟(CCISSR)论坛论文集· 2013》 ,电子书,2013 年6月. 宣晓伟, 《新型城镇化的逻辑——现代化转型视角下中国社会结构和关系的再调整》 , 《21 世纪经济报道》 , 2013 年3月2日. 张占斌, 《新型城镇化的战略意义和改革难题》 , 《国家行政学院学报》 ,2013 年第 1 期. 郑秉文, 《 "中等收入陷阱"与中国发展道路———基于国际经验教训的视角》 , 《中国人口科学》 ,2011 年第 1 期. 郑功成, 《中国社会公平状况分析——价值判断、权益失衡与制度保障》 , 《中国人民大学学报》 ,2009 年第 2 期. 中国发展研究基金会, 《中国发展报告:构建全民共享的发展型社会福利体系》 ,中国发展出版社,2009 年. 周学, 《经济大循环理论——破解中等收入陷阱和内需不足的对策》 , 《经济学动态》 ,2010 年第 3 期.